第一版：中华民国土地法立法原则
国家整理土地之目的,在使地尽其用,并使人民有平均享受使用土地之权利。
总理之主张平均地权,其精意盖在乎此,欲求此主张之实现,必要防止私人垄断土地,以谋不当利得之企图,并须设法使土地本身,非因施以资本,或劳力改良结果所得之增益,归为公有,为求达此目的之惟一最有效之手段,厥为按照地值增税,及增收土地增益税之办法。兹将此项办法所根据之原则,及与原则有关系之主要各点,分别说明之。
一、征收土地税,以地值为根据
总理主张由人民(即土地所有权者)自由申报地价,以所申报之数额,为征税标准。但政府得按照申报之价收买之。其目的,在使人民不敢因图避免少数地税,致将地价短报,用意至善。查政府于此种情形中收买人民土地,普通办法,系将其土地拍卖所得之卖价,先照原地主申报之价偿还,余归政府所有。但此种办法,在实施时,每月社会上及经济上一时的情形所迫,致生窒碍。(例如加拿大之云哥华市于欧战后之数年间,将欠缴地税之土地,每次拍卖,少有应之者。又青岛在德人管理时,关于此点感受同样困难)。
兹拟于此办法,略加以补充,关于都市之土地,在人民申报地价后,政府再加以估定,每年征收地税,以政府估定地值为标准。至征收土地增益税,则以申报地价为标准。但政府仍保留其按照申报地价收买之权,似此于实行上,较为便利也。
二、土地税率采渐进办法
按照根据地值征税原则,土地税率,应等于地赁之数,盖地赁既变为地税,归诸国家,则地主除用人力资本改良土地以得收益外,无坐享地赁利益之机会。而土地所有权者,不能以土地居奇,弃不使用,其结果则地价廉。于是使用土地之权利,必渐趋普遍。前此以垄断土地图利之资本,亦必逐渐转授于生产事业。彼主张根据地值征税之经济学者,每谓"地税贵,地价廉而生产事业发达",即指此也。
关于决定税率问题,据地值税专家单维廉氏之主张(单氏德国人青岛土地税计算出自其手。总理于民国四十三年曾聘至广州专研究土地税问题),以地方上通行贷款利率之平均数目,为税率之标准。曾假定广州通行贷款利息之平均数目,为百分之十。即主张以按照地值百分之十为广州土地税率。惟总理对于土地税率,曾言各国土地的税法,大概都是值百抽一,并有主张,值百抽一之意。(见民生主义第二讲)与单维廉之说,大有出入。单维廉氏以百分一税率为过轻,决不能达到地价低廉之目的。所以单维廉氏在广州时主张彻底办法,竭力维护其高税率之原则。而廖仲凯先生则以百分之十高税率为不可行,仍主张百分一之轻税率。俟将来逐渐增加,当时关于此点之讨论,意见两歧。主张轻税率者之意,乃为便于施行起见,或于经济现状,不愿发生重大影响,故决采渐进方法。
三、对于不劳而获的土地增益行累进税
地值税须与不劳而获的土地增益税(以下简称土地增益税)一并施行方能收平均地权之效,互相为用,不可缺一。按照地值税原理,地价之增涨,由于人口增加,与社会及经济的进步,非由于地主之力量得来,其增益应归诸社会,以众人之财富,还诸众人,本极合乎社会公道原则也。
地值税按年征收,土地增益税则于土地所有权移转,或经若干年而不移转时征收之。其税率之轻重,互为因果,蒸地值税轻,土地增益必大。反之地值税重,土地增益必微。前者,地主以税率轻微,尚可以土地为投机。后者,地主因负重税,势必急图改良,或变卖其土地,不能置之不雇,专候涨价而售。若重收地值税,并决定土地增益税,为土地涨价之全部,其结果则地价廉,生产事业发达,此为地值税经济学者所主张之彻底办法。若地值税与增益税均轻,其结果则地价仍涨不已,不能完全制止土地之投机。此单维廉氏在广州土地税委员会讨论税率轻重之点,所以力辩广州暂拟地值税率百分一及增益税为增益全部三分一之案,为不可行。至轻课地值,并征收土地增益全部,既可收彻底之效。又于社会经济现状,不致有剧烈反响,此乃中庸之道。所以总理主张地值税值百抽一,而增益全部归公也。惟是法贵施行有序,且贵乎便民,有主张分期办法,先征一部分,俟推行便利,然后逐渐增加税率者。有主张累进征税者。本立法原则,即决采用后者。且主张只定大体原则,予各地方以斟酌情形决定办法之余地。
四、土地改良物之轻税
依照根据地值征税原则，于征收地值税外，所有地面改良物，一概免征，以收土地改良之效。在土地税实行后，如广州之房捐及北平之铺捐等类，须一律废除，或逐渐减轻。否则，与按地值征税之原则相违反，不特无大效可见，反于经济上发生不良影响，惟从财政上实际情形观之，若一律废除，恐生窒碍。查加拿大有数城市于实行地值税时，地面改良物，完全停止征税，市库收入为之不敷。云高华一市行之不及数年，即回复征收改良物办法。据其当局言，亦因格于财政上实际情形，不能不采权宜办法。以现在中国各都市情形而论，房捐实占市库收入一大部分。若新税收入未能抵补之前，如骤行废止之，恐亦蹈云高华市覆辙，此点亟应详加考虑。查 总理在大元帅任内时，颁行土地税法，规定改良物，值千抽五，其意在双方顾全，不肯偏重，本立法原则采用之。
五、政府收用私有土地办法
政府得用价收买私有土地，为国防、公益或公营事业之用，但不得收买土地为营利目的。收用私有土地时，所有土地上改良物，政府须予以相当赔偿。
六、免税土地
政府机关及地方公有之土地，不以营利为目的者，经政府许可后得免缴地税。
七、以增加地税或估高地值方法促进土地之改良
现代都市规划，将市内土地划分用途地主须遵政府规定办法，依时实行使用，逾期不遵办，即将该地税率增加，或估高其地值，以促进土地之改良，至于都市外之荒地，亦依此原则行之。
八、土地掌管机关
关于土地掌管机关设省及市（以五万人口以上者为都市）土地局，及县土地局，并设一中央机关监督并指挥之。
土地掌管机关职权：
1．管理公有土地。
2．土地测量。
3．土地登记。
4．保管土地册籍。
5．发起土地契据。
6．估计地值。
7．解决因本法发生之争执。
8．订定地税册。
关于收税事项应由财政机关办理。
关于减税或免税事项，非本法明白规定者，由国民政府决定之。
关于解决本法发生之争执，设土地仲裁裁判所办理之。
九、土地权移转须经政府许可
土地为生产之根本要素，且系有一定限量之物，实为国民生计之基础，与其他财富之可以用人力增减者不同。故政府于土地权之移转，认为于国计民生有妨碍时，可以罅及取消之。查德国人所定之胶州土地法，于土地移转，须得政府之允许，可为前例也。
附 说
本原则决定后，先拟都市土地法，只规定大纲，其余细则，悉由各都市自行斟酌地方情形办理，较为易举，亦为进行初步之所必然也。
本土地法原则，系以 总理主张为根据。参以单维谦顾问在广州时讨论之结果，单氏之主张，即系胶州所以实行之办法，是以本原则，亦与胶州办法相近也。
按胶州地值税率，为百分之六，按年征收增益税，为土地涨价总数三分之一。凡土地移转及土地使用目的，须经政府允许，方为有效。如土地不依政府规定改良，即将其地值税率，递年增加至百分之二十四为止。俟该土地遵照政府规定改良后，即回复其百分之六税率征收之。
胶州办法实行以后，对于防止土地投机事业，颇著成效，地价亦无突涨之弊。其为良好的土地政策，世人多称之。总理亦尝谓可以取法者也。
以上所陈述各点，只系地值税之普通原则，土地法于实施上能否得所期的效果，生产率之轻重，固关系甚大，而估计地值方法，于运用上，亦至为重要。假如税率既高，可以估低其地值，打销高税率之效力。若税率轻微，可以估高其地值，为之救济。查实行地值税各国，其估计地值，高至与市价相平者，实占少数。平常不过达至市价百分之五下至七十为止。其估计至与市价相埒者，胶州行之近年。美国麻沙出塞州之索福克府，亦号称估计地值，至与地价相埒云。是以税率之轻重，与估计地值之高低，互为因果。但关于此点之决定，拟请留为起草法案时之斟酌余地，不必与税率原则，同时决定。而且各种施行手续及方法，其可以影响于原则者，尚不知多少，均应于草拟条文时，再加斟酌，逐渐解释，较为详尽也。
总理之主张平均地权,其精意盖在乎此,欲求此主张之实现,必要防止私人垄断土地,以谋不当利得之企图,并须设法使土地本身,非因施以资本,或劳力改良结果所得之增益,归为公有,为求达此目的之惟一最有效之手段,厥为按照地值增税,及增收土地增益税之办法。兹将此项办法所根据之原则,及与原则有关系之主要各点,分别说明之。
一、征收土地税,以地值为根据
总理主张由人民(即土地所有权者)自由申报地价,以所申报之数额,为征税标准。但政府得按照申报之价收买之。其目的,在使人民不敢因图避免少数地税,致将地价短报,用意至善。查政府于此种情形中收买人民土地,普通办法,系将其土地拍卖所得之卖价,先照原地主申报之价偿还,余归政府所有。但此种办法,在实施时,每月社会上及经济上一时的情形所迫,致生窒碍。(例如加拿大之云哥华市于欧战后之数年间,将欠缴地税之土地,每次拍卖,少有应之者。又青岛在德人管理时,关于此点感受同样困难)。
兹拟于此办法,略加以补充,关于都市之土地,在人民申报地价后,政府再加以估定,每年征收地税,以政府估定地值为标准。至征收土地增益税,则以申报地价为标准。但政府仍保留其按照申报地价收买之权,似此于实行上,较为便利也。
二、土地税率采渐进办法
按照根据地值征税原则,土地税率,应等于地赁之数,盖地赁既变为地税,归诸国家,则地主除用人力资本改良土地以得收益外,无坐享地赁利益之机会。而土地所有权者,不能以土地居奇,弃不使用,其结果则地价廉。于是使用土地之权利,必渐趋普遍。前此以垄断土地图利之资本,亦必逐渐转授于生产事业。彼主张根据地值征税之经济学者,每谓"地税贵,地价廉而生产事业发达",即指此也。
关于决定税率问题,据地值税专家单维廉氏之主张(单氏德国人青岛土地税计算出自其手。总理于民国四十三年曾聘至广州专研究土地税问题),以地方上通行贷款利率之平均数目,为税率之标准。曾假定广州通行贷款利息之平均数目,为百分之十。即主张以按照地值百分之十为广州土地税率。惟总理对于土地税率,曾言各国土地的税法,大概都是值百抽一,并有主张,值百抽一之意。(见民生主义第二讲)与单维廉之说,大有出入。单维廉氏以百分一税率为过轻,决不能达到地价低廉之目的。所以单维廉氏在广州时主张彻底办法,竭力维护其高税率之原则。而廖仲凯先生则以百分之十高税率为不可行,仍主张百分一之轻税率。俟将来逐渐增加,当时关于此点之讨论,意见两歧。主张轻税率者之意,乃为便于施行起见,或于经济现状,不愿发生重大影响,故决采渐进方法。
三、对于不劳而获的土地增益行累进税
地值税须与不劳而获的土地增益税(以下简称土地增益税)一并施行方能收平均地权之效,互相为用,不可缺一。按照地值税原理,地价之增涨,由于人口增加,与社会及经济的进步,非由于地主之力量得来,其增益应归诸社会,以众人之财富,还诸众人,本极合乎社会公道原则也。
地值税按年征收,土地增益税则于土地所有权移转,或经若干年而不移转时征收之。其税率之轻重,互为因果,蒸地值税轻,土地增益必大。反之地值税重,土地增益必微。前者,地主以税率轻微,尚可以土地为投机。后者,地主因负重税,势必急图改良,或变卖其土地,不能置之不雇,专候涨价而售。若重收地值税,并决定土地增益税,为土地涨价之全部,其结果则地价廉,生产事业发达,此为地值税经济学者所主张之彻底办法。若地值税与增益税均轻,其结果则地价仍涨不已,不能完全制止土地之投机。此单维廉氏在广州土地税委员会讨论税率轻重之点,所以力辩广州暂拟地值税率百分一及增益税为增益全部三分一之案,为不可行。至轻课地值,并征收土地增益全部,既可收彻底之效。又于社会经济现状,不致有剧烈反响,此乃中庸之道。所以总理主张地值税值百抽一,而增益全部归公也。惟是法贵施行有序,且贵乎便民,有主张分期办法,先征一部分,俟推行便利,然后逐渐增加税率者。有主张累进征税者。本立法原则,即决采用后者。且主张只定大体原则,予各地方以斟酌情形决定办法之余地。
四、土地改良物之轻税
依照根据地值征税原则，于征收地值税外，所有地面改良物，一概免征，以收土地改良之效。在土地税实行后，如广州之房捐及北平之铺捐等类，须一律废除，或逐渐减轻。否则，与按地值征税之原则相违反，不特无大效可见，反于经济上发生不良影响，惟从财政上实际情形观之，若一律废除，恐生窒碍。查加拿大有数城市于实行地值税时，地面改良物，完全停止征税，市库收入为之不敷。云高华一市行之不及数年，即回复征收改良物办法。据其当局言，亦因格于财政上实际情形，不能不采权宜办法。以现在中国各都市情形而论，房捐实占市库收入一大部分。若新税收入未能抵补之前，如骤行废止之，恐亦蹈云高华市覆辙，此点亟应详加考虑。查 总理在大元帅任内时，颁行土地税法，规定改良物，值千抽五，其意在双方顾全，不肯偏重，本立法原则采用之。
五、政府收用私有土地办法
政府得用价收买私有土地，为国防、公益或公营事业之用，但不得收买土地为营利目的。收用私有土地时，所有土地上改良物，政府须予以相当赔偿。
六、免税土地
政府机关及地方公有之土地，不以营利为目的者，经政府许可后得免缴地税。
七、以增加地税或估高地值方法促进土地之改良
现代都市规划，将市内土地划分用途地主须遵政府规定办法，依时实行使用，逾期不遵办，即将该地税率增加，或估高其地值，以促进土地之改良，至于都市外之荒地，亦依此原则行之。
八、土地掌管机关
关于土地掌管机关设省及市（以五万人口以上者为都市）土地局，及县土地局，并设一中央机关监督并指挥之。
土地掌管机关职权：
1．管理公有土地。
2．土地测量。
3．土地登记。
4．保管土地册籍。
5．发起土地契据。
6．估计地值。
7．解决因本法发生之争执。
8．订定地税册。
关于收税事项应由财政机关办理。
关于减税或免税事项，非本法明白规定者，由国民政府决定之。
关于解决本法发生之争执，设土地仲裁裁判所办理之。
九、土地权移转须经政府许可
土地为生产之根本要素，且系有一定限量之物，实为国民生计之基础，与其他财富之可以用人力增减者不同。故政府于土地权之移转，认为于国计民生有妨碍时，可以罅及取消之。查德国人所定之胶州土地法，于土地移转，须得政府之允许，可为前例也。
附 说
本原则决定后，先拟都市土地法，只规定大纲，其余细则，悉由各都市自行斟酌地方情形办理，较为易举，亦为进行初步之所必然也。
本土地法原则，系以 总理主张为根据。参以单维谦顾问在广州时讨论之结果，单氏之主张，即系胶州所以实行之办法，是以本原则，亦与胶州办法相近也。
按胶州地值税率，为百分之六，按年征收增益税，为土地涨价总数三分之一。凡土地移转及土地使用目的，须经政府允许，方为有效。如土地不依政府规定改良，即将其地值税率，递年增加至百分之二十四为止。俟该土地遵照政府规定改良后，即回复其百分之六税率征收之。
胶州办法实行以后，对于防止土地投机事业，颇著成效，地价亦无突涨之弊。其为良好的土地政策，世人多称之。总理亦尝谓可以取法者也。
以上所陈述各点，只系地值税之普通原则，土地法于实施上能否得所期的效果，生产率之轻重，固关系甚大，而估计地值方法，于运用上，亦至为重要。假如税率既高，可以估低其地值，打销高税率之效力。若税率轻微，可以估高其地值，为之救济。查实行地值税各国，其估计地值，高至与市价相平者，实占少数。平常不过达至市价百分之五下至七十为止。其估计至与市价相埒者，胶州行之近年。美国麻沙出塞州之索福克府，亦号称估计地值，至与地价相埒云。是以税率之轻重，与估计地值之高低，互为因果。但关于此点之决定，拟请留为起草法案时之斟酌余地，不必与税率原则，同时决定。而且各种施行手续及方法，其可以影响于原则者，尚不知多少，均应于草拟条文时，再加斟酌，逐渐解释，较为详尽也。