声音：呼吁建立法律实施效果检查制度
中国人民大学法学院教授朱立宇：现行法律法规中，“陈规”不能被及时清理，以及新法与“陈规”之间的矛盾冲突等，都说明我国在立法质量方面，缺乏行之有效的保障措施。
北京大学法学院教授、博士生导师周旺生：各地人大的当务之急，是要建立一套操作标准，根据各地情况，建立自己的检查制度，为国家形成统一制度规范奠定基础。
全国人大代表、广州市人大常委会副主任李力：目前主要由立法机关自行组织法律实施效果检查，建议在条件成熟后，可以委托中介组织或专家进行社会调查，共同参与检查工作。
全国人大代表童海保：立法质量评估要建立长效机制，建议全国人大修改《立法法》，专门设立“立法效果评估”一章，进一步规范立法质量评估体系。
Ａ立法质量缺陷催生质量评估机制
５月中旬，四川省人大法制委员会、人大常委会法制工作委员会对《四川省阆中古城保护条例》展开了执法检查和立法效果评估，这是该省首次对立法效果进行评估。而在４月２５日，上海市人大刚刚审议了《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》（以下简称《保护条例》）立法质量评估报告。长达１４页的评估报告，标志着历时近十个月的评估工作告一段落。这也是该市自１９７９年行使地方立法权以来，首次对某项法规进行的比较全面的质量评估。
据了解，山东、云南、重庆、广州等地人大也先后开展了类似的“立法回头看”、“立法实施效果检查”等工作。叫法虽然不同，其实质都是检查法律的实施效果，考量其在实践中的合理性、可操作性，判断是否存在滞后、与新法相冲突等质量缺陷。
北京大学法学院教授、博士生导师周旺生对此给予了充分肯定。“过去所说的提高立法质量，主要是制定新的法律，一般以立法程序的终结为界，缺乏对法律实施中的跟踪和评价。地方立法机构能够意识到在实践中检查立法质量，这本身就是很大的进步。”
中国人民大学法学院教授朱立宇也持相同观点，他认为现行法律质量普遍缺乏可操作性。说到立法存在质量缺陷的原因，朱立宇认为是权力机关在立法时对问题把握不够充分。这也是发展中的必然现象，在亟须立法的情况下，权力机关只能适用抽象、全面的表述方式。待实施中逐渐发现瑕疵后，再对其进行修改或废止。然而现行法律法规中，“陈规”不能被及时清理，以及新法与“陈规”之间的矛盾冲突等，都说明我国在立法质量方面，缺乏行之有效的保障措施。
为保证国家法制的统一，防止“立法无序”导致下位法和上位法相冲突，《宪法》和《立法法》都作出了相应规定。但是在朱立宇看来，这些规定并未发挥其应有的效用。《立法法》规定新法与“陈规”之间的矛盾，应由全国人民代表大会常务委员会裁决，行政法规之间的矛盾由国务院裁决。但是由于该法没有对如何启动裁决作出规定，立法裁决几乎形同虚设。而《立法法》规定的备案审查，普遍是“备而不审”。此外，在行政复议和行政诉讼过程中，双方从各自利益出发解释法律规定时，会暴露法律法规中规定不完全或不明确的质量缺陷。尽管法院对现行法律存在的缺陷可以向全国人大提交司法建议，然而至今没有一个法院通过这个途径反映法律质量问题。鉴于此，朱立宇希望正在兴起的立法实施效果检查工作能够形成制度，在提高立法质量方面真正发挥作用。
Ｂ代表呼吁建立法律实施效果检查制度
今年两会期间，全国人大代表、广州市人大常委会副主任李力提交了《关于建立法律实施效果检查制度的建议》。她确信这项制度的建立，不仅可以让立法工作者和决策者直接了解立法质量的优劣，检视自己工作的缺陷，从而强化质量意识，改进立法工作，提高决策水平，而且有利于更科学地确定法律的立、改、废。此外，还将有利于维护法律体系的整体协调，保证法制统一，并可通过“检查”这一平台，激发全社会对立法的关注和参与。
长期以来，我国对法律颁布实施后的检查，主要是对执法机关实施法律情况的检查，即执法检查。
李力强调说：“执法检查的目的是纠正违法执法、不规范执法，是对执法的监督。而法律实施效果检查，则是借助检查法律实施情况，对法律文件质量进行检查，发现并弥补立法的不足。这一环节对提高立法质量至关重要。”
采访时，李力给记者讲了这样一件事：国务院出台的《生猪屠宰管理条例》主要以罚款的方式来惩戒私宰人员，规范屠宰市场。然而广州市有关部门在条例实施的六年里，一分钱罚款也没有收上来。其实，私宰户实施行为的工具只是一把刀、一个菜板和几头猪，要罚出钱来，确实很难。这涉及的是法律的合理性问题，如果单纯进行执法检查，很难发现症结。
目前，李力正在进行如何设定行政处罚的理论研究，她认为处罚额度的设定会直接影响一部法规的效力，没有充分的论证，很难制定出科学的处罚额度。据她透露，今年广州市将通过招标的形式广纳科学合理的罚款标准，确保法律法规中的罚款措施的可操作性。
Ｃ确保立法质量不是件容易的事
周旺生认为，各地人大的当务之急，是要建立一套操作标准，根据各地情况，建立自己的检查制度，为国家形成统一制度规范奠定基础。然而，各地如何形成配套的立法效果检查制度，目前还有待进一步探讨和实践。
对于检查内容的设定，李力认为，应涉及法律的完善性、适应性，根据所发现问题的性质，确定其解决的迫切性。
法律实施效果检查可以帮助立法者发现立法质量问题，但是如何确保检查结果得以落实，使检查中发现的法律质量问题能够尽快得以解决是关键所在。李力认为，如果只是单纯通过修改法律完善质量，不利于及时弥补立法缺陷。她建议在建立法律实施效果检查制度的同时，还应建立与之相配套的法律完善机制，通过修正案和强化法律解释的方式，应对立法缺陷，化解执法歧义。
各地人大组织法律实施效果检查工作的方式，目前主要由立法机关自行组织。对此，李力建议，在条件成熟时，还可以委托中介或专家进行社会调查，共同参与检查工作。
针对目前各地人大自定检查内容和检查方式的情况，全国人大代表童海保认为，如果不建立长效机制，将不利于此项工作的深入开展。今年两会上，他提交了《关于修改立法法的议案》，建议全国人大修改《立法法》，专门设立“立法效果评估”一章，进一步规范立法质量评估体系。
相关链接：部分人大开展地方性法规质量检查的情况
广州市 １９９７年开始，广州市人大法工委对该市１９９２年至１９９６年制定的８个法规进行了检查；１９９９年，广州市依法治市办对１９８４年至１９９９年间６０余个地方法规进行了全面检查；２００３年，该市人大常委会基于检查执法和了解法规实施效果双重目的，举行了广州市环卫管理规定的监督听证会。目前，此管理规定的修改已列入立法计划。
山东省 ２０００年以来，山东省人大法制委员会先后对该省《私营企业和个体工商户权益保护条例》、《产品质量法实施办法》、《法律援助条例》和《就业促进条例》，进行了“立法回头看”。重点看法规设定的权力和责任、权利和义务是否合理；赋予行政部门权力的同时有没有对其加以限制；规定的公民权利有没有切实得到保障；以及这些规定执行的情况。
云南省 ２００４年开展“立法回头看”。先后对该省《邮政条例》、《广播电视管理条例》、《农村土地承包条例》进行回头看。具体工作由法制委员会牵头，吸收人大有关委员会、政府有关部门共同参与。重点评估法规实施后取得的成效、法规实施中存在的问题及改进建议；法规是否与上位法相抵触；法规的有关规定是否符合实际，是否具有针对性和可操作性等。
北京市 ２００４年开展“法规质量评估机制”的课题研究，２００５年选定《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》和《城市规划条例》作为评估对象。具体工作由市人大常委会法制办牵头，组织市人大有关专门委员会、市政府有关部门参加。评估重点是：法规的合法性、可操作性、实效性以及法规是否需要进一步完善等。
来源：检察日报
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北京大学法学院教授、博士生导师周旺生：各地人大的当务之急，是要建立一套操作标准，根据各地情况，建立自己的检查制度，为国家形成统一制度规范奠定基础。
全国人大代表、广州市人大常委会副主任李力：目前主要由立法机关自行组织法律实施效果检查，建议在条件成熟后，可以委托中介组织或专家进行社会调查，共同参与检查工作。
全国人大代表童海保：立法质量评估要建立长效机制，建议全国人大修改《立法法》，专门设立“立法效果评估”一章，进一步规范立法质量评估体系。
Ａ立法质量缺陷催生质量评估机制
５月中旬，四川省人大法制委员会、人大常委会法制工作委员会对《四川省阆中古城保护条例》展开了执法检查和立法效果评估，这是该省首次对立法效果进行评估。而在４月２５日，上海市人大刚刚审议了《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》（以下简称《保护条例》）立法质量评估报告。长达１４页的评估报告，标志着历时近十个月的评估工作告一段落。这也是该市自１９７９年行使地方立法权以来，首次对某项法规进行的比较全面的质量评估。
据了解，山东、云南、重庆、广州等地人大也先后开展了类似的“立法回头看”、“立法实施效果检查”等工作。叫法虽然不同，其实质都是检查法律的实施效果，考量其在实践中的合理性、可操作性，判断是否存在滞后、与新法相冲突等质量缺陷。
北京大学法学院教授、博士生导师周旺生对此给予了充分肯定。“过去所说的提高立法质量，主要是制定新的法律，一般以立法程序的终结为界，缺乏对法律实施中的跟踪和评价。地方立法机构能够意识到在实践中检查立法质量，这本身就是很大的进步。”
中国人民大学法学院教授朱立宇也持相同观点，他认为现行法律质量普遍缺乏可操作性。说到立法存在质量缺陷的原因，朱立宇认为是权力机关在立法时对问题把握不够充分。这也是发展中的必然现象，在亟须立法的情况下，权力机关只能适用抽象、全面的表述方式。待实施中逐渐发现瑕疵后，再对其进行修改或废止。然而现行法律法规中，“陈规”不能被及时清理，以及新法与“陈规”之间的矛盾冲突等，都说明我国在立法质量方面，缺乏行之有效的保障措施。
为保证国家法制的统一，防止“立法无序”导致下位法和上位法相冲突，《宪法》和《立法法》都作出了相应规定。但是在朱立宇看来，这些规定并未发挥其应有的效用。《立法法》规定新法与“陈规”之间的矛盾，应由全国人民代表大会常务委员会裁决，行政法规之间的矛盾由国务院裁决。但是由于该法没有对如何启动裁决作出规定，立法裁决几乎形同虚设。而《立法法》规定的备案审查，普遍是“备而不审”。此外，在行政复议和行政诉讼过程中，双方从各自利益出发解释法律规定时，会暴露法律法规中规定不完全或不明确的质量缺陷。尽管法院对现行法律存在的缺陷可以向全国人大提交司法建议，然而至今没有一个法院通过这个途径反映法律质量问题。鉴于此，朱立宇希望正在兴起的立法实施效果检查工作能够形成制度，在提高立法质量方面真正发挥作用。
Ｂ代表呼吁建立法律实施效果检查制度
今年两会期间，全国人大代表、广州市人大常委会副主任李力提交了《关于建立法律实施效果检查制度的建议》。她确信这项制度的建立，不仅可以让立法工作者和决策者直接了解立法质量的优劣，检视自己工作的缺陷，从而强化质量意识，改进立法工作，提高决策水平，而且有利于更科学地确定法律的立、改、废。此外，还将有利于维护法律体系的整体协调，保证法制统一，并可通过“检查”这一平台，激发全社会对立法的关注和参与。
长期以来，我国对法律颁布实施后的检查，主要是对执法机关实施法律情况的检查，即执法检查。
李力强调说：“执法检查的目的是纠正违法执法、不规范执法，是对执法的监督。而法律实施效果检查，则是借助检查法律实施情况，对法律文件质量进行检查，发现并弥补立法的不足。这一环节对提高立法质量至关重要。”
采访时，李力给记者讲了这样一件事：国务院出台的《生猪屠宰管理条例》主要以罚款的方式来惩戒私宰人员，规范屠宰市场。然而广州市有关部门在条例实施的六年里，一分钱罚款也没有收上来。其实，私宰户实施行为的工具只是一把刀、一个菜板和几头猪，要罚出钱来，确实很难。这涉及的是法律的合理性问题，如果单纯进行执法检查，很难发现症结。
目前，李力正在进行如何设定行政处罚的理论研究，她认为处罚额度的设定会直接影响一部法规的效力，没有充分的论证，很难制定出科学的处罚额度。据她透露，今年广州市将通过招标的形式广纳科学合理的罚款标准，确保法律法规中的罚款措施的可操作性。
Ｃ确保立法质量不是件容易的事
周旺生认为，各地人大的当务之急，是要建立一套操作标准，根据各地情况，建立自己的检查制度，为国家形成统一制度规范奠定基础。然而，各地如何形成配套的立法效果检查制度，目前还有待进一步探讨和实践。
对于检查内容的设定，李力认为，应涉及法律的完善性、适应性，根据所发现问题的性质，确定其解决的迫切性。
法律实施效果检查可以帮助立法者发现立法质量问题，但是如何确保检查结果得以落实，使检查中发现的法律质量问题能够尽快得以解决是关键所在。李力认为，如果只是单纯通过修改法律完善质量，不利于及时弥补立法缺陷。她建议在建立法律实施效果检查制度的同时，还应建立与之相配套的法律完善机制，通过修正案和强化法律解释的方式，应对立法缺陷，化解执法歧义。
各地人大组织法律实施效果检查工作的方式，目前主要由立法机关自行组织。对此，李力建议，在条件成熟时，还可以委托中介或专家进行社会调查，共同参与检查工作。
针对目前各地人大自定检查内容和检查方式的情况，全国人大代表童海保认为，如果不建立长效机制，将不利于此项工作的深入开展。今年两会上，他提交了《关于修改立法法的议案》，建议全国人大修改《立法法》，专门设立“立法效果评估”一章，进一步规范立法质量评估体系。
相关链接：部分人大开展地方性法规质量检查的情况
广州市 １９９７年开始，广州市人大法工委对该市１９９２年至１９９６年制定的８个法规进行了检查；１９９９年，广州市依法治市办对１９８４年至１９９９年间６０余个地方法规进行了全面检查；２００３年，该市人大常委会基于检查执法和了解法规实施效果双重目的，举行了广州市环卫管理规定的监督听证会。目前，此管理规定的修改已列入立法计划。
山东省 ２０００年以来，山东省人大法制委员会先后对该省《私营企业和个体工商户权益保护条例》、《产品质量法实施办法》、《法律援助条例》和《就业促进条例》，进行了“立法回头看”。重点看法规设定的权力和责任、权利和义务是否合理；赋予行政部门权力的同时有没有对其加以限制；规定的公民权利有没有切实得到保障；以及这些规定执行的情况。
云南省 ２００４年开展“立法回头看”。先后对该省《邮政条例》、《广播电视管理条例》、《农村土地承包条例》进行回头看。具体工作由法制委员会牵头，吸收人大有关委员会、政府有关部门共同参与。重点评估法规实施后取得的成效、法规实施中存在的问题及改进建议；法规是否与上位法相抵触；法规的有关规定是否符合实际，是否具有针对性和可操作性等。
北京市 ２００４年开展“法规质量评估机制”的课题研究，２００５年选定《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》和《城市规划条例》作为评估对象。具体工作由市人大常委会法制办牵头，组织市人大有关专门委员会、市政府有关部门参加。评估重点是：法规的合法性、可操作性、实效性以及法规是否需要进一步完善等。
来源：检察日报
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