【新闻事件】

重庆试行“立法回避制度” 利害关系单位不得参与

   记者十二日从重庆市法制办获悉，该市从二00七年起在全国率先试行“政府立法回避制度”，实施立法项目委托招标起草。据称，此举是国内立法上的重大创新。 

    据重庆市人民政府法制办公室主任李殿勋介绍，“政府立法回避制度”主要实施起草、评审、审查三个环节的立法回避，与某一立法项目有直接明显利害关系的单位和个人，不得参与法规和规章的起草、审查和评审，亦不得主导立法进程；起草环节立法回避制度主要通过“委托起草”、“招标起草”和“市政府法制办直接起草”三种方式实施。>>>详细 

【学者评论】

    作为政府立法的一种补充，委托专家和社会组织起草行政立法的做法，不仅是合法的，而且也是合理的，是参与型行政的一种必然要求。但是，实行上述内容的所谓“政府立法回避”，不仅违背了宪政和行政法治原理，构成了对行政组织法原理的破坏，而且直接违反规章制定程序条例，不利于政府立法资源的充分利用，也不利于整个行政系统的协调和整合。这种做法不宜予以全面推广。

    在某个领域、某个具体的阶段，提倡和推进委托专家、组织承担立法起草工作，不仅是合法的，而且也是确保立法的民主性、科学性乃至权威性的内在要求，是民主主义和参与型行政理念的具体化，应当予以不断完善和长期坚持。如果将“政府立法回避”贯彻于专家、组织起草的始终，将这种本来应当定位为补充性立法的方式泛化为一般立法方式的话，则是对组织法原理的破坏。我国宪法和组织法将行政立法规定为特定行政机关的法定职责，有关法规将行政立法的起草或者组织起草规定为相关部门或者机构的法定职责。实行所谓政府立法回避不具有合法性。 

    现代法治国家普遍注重立法过程中广泛吸纳民意，但这并不意味着立法主体多元化了。并且，根据规章制定程序条例的规定，规章起草阶段应当充分征求相关部门的意见，确保相关部门的广泛参与。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报规章草案送审稿时说明情况和理由。所以，在立法起草阶段实行“回避”是违法的。 

    根据规章制定程序条例的规定，规章送审稿由法制机构负责统一审查。该审查重视对有关机关、组织和公民意见的处理情况，强调应当将所涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见。有关机构或者部门对主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，法制机构应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和法制机构的意见上报本部门或者本级人民政府决定。所以，“在评审、审查环节，相关人员如与立法项目有直接利害关系，也应主动回避或强制回避”的做法是违法的。 

    立法过程是表达、协调和分配利益的过程，要求起草人员对相关部门和领域的实践状况有深刻而全面的把握，需要高度负责地进行推敲。从经验论的角度来看，不涉及部门利益的行政法规、规章和行政规范性文件几乎不存在。如果针对大量的政府立法起草工作全面推行所谓“政府立法回避”，不仅将导致相关法定立法部门法定职责的不履行，造成政府立法资源的严重浪费，而且将会因受委托的专家或者社会组织不熟悉各领域的专业、欠缺必要的信息和技术而难以确保立法质量，从而导致相关立法看似公正却不具有实效性，使得政府一系列的实际工作无法开展。    

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