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好律师网－新闻中心出处：法制日报发布日期：2008年07月07日

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最高立法机关对“部门法律体系”说不

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　新闻快读

　　“不能在国家法律体系之下或以外，再搞自己部门或专门委员会的‘法律体系’。”全国人大常委会委员长吴邦国在前不久的讲话中明确表示。

　　法律界人士称，“公共利益部门化、部门利益法律化”已成为一个突出的现象。在某种意义上，政府一些部门的非正常利益诉求，其结果不仅是形成了事实上的利益集团，而且也企图形成只反映该部门利益的法律。对于立法的“各自为阵”，如果不加以遏制，将会影响法律体系的有机统一和权威。而强调中国特色社会主义法律体系是协调统一的有机整体，不能在国家法律体系之下或以外，再搞部门或专门委员会的‘法律体系’，则可以有效地避免立法的“各自为阵”。

　　□科学规划部门立法充分考虑整体性和有机统一性

　　□减少部门立法的数量强化综合立法的地位和作用

　　□人大应充分发挥立法监督作用强化备案审查制度

法制网记者陈丽平

　　“某某法律体系已形成。”这是此前一些部门和地方在谈到本部门、本地立法成绩时，热衷于说的一句话。

　　这样的话以后不可能再出现了，因为记者近日获悉，中国将对“部门‘法律体系’”说不！

　　消息来源于前不久全国人大常委会委员长吴邦国的一篇讲话，其中非常明确地说道：“中国特色社会主义法律体系是协调统一的有机整体，不能在国家法律体系之下或以外，再搞自己部门或专门委员会的‘法律体系’。”

　　全国人大代表、河南省政法管理干部学院教授邸瑛琪今天在接受记者采访时指出，上述讲话暗含的意思是，不允许部门利益法律化，不允许没有立法权的部门立法或者被授权的立法机关超越授权范围进行立法。这将从实体上和程序上保证我国立法的统一性，从而保证中国特色社会主义法律体系的权威性。

　　中国法律体系只有一个

　　什么是法律体系？

　　曾担任全国人大法律委员会主任委员的杨景宇，对这一法律概念的解析是：“一个国家的全部法律规范，按照一定的原则和要求，根据不同法律规范的调整对象和调整方法的不同，划分为若干法律门类，并由这些法律门类及其所包括的不同法律规范形成相互有机联系的统一整体。”

　　去年10月，党的十七大报告指出，中国特色社会主义法律体系“基本形成”。据权威统计，我国现行有效的法律共229件，涵盖宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法共7个法律部门；现行有效的行政法规近600件，地方性法规7000多件。

　　国家行政学院法学部副主任杨小军在接受本报记者采访时说，中国特色社会主义法律体系只有一个。人大专门委员会、各部门、各地方不应该也没有必要在国家法律体系之下或以外，建立自己独立的“法律体系”。

　　借法扩权逐利引起反感

　　记者了解到，过去，在部门立法过程中，部门利益法定化的情况时有发生。“借法扩权”、“借法逐利”的现象一度让群众十分反感。

　　东北某地交警与农机部门爆发的农用车管理之争，堪称一个经典案例。当时，交警部门下发通知，要求各地发现悬挂农机部门核发的农用运输车号牌上路者，一律查扣，有的按无证驾车予以处罚，还强行为数千名驾驶员重新落籍、办证，每人收1000多元。为了占据上风，两家各自拿出了有关部委的相关法规条例。

　　近年来，政府对食品安全投入了大量人力物力，可在管理上却出现农业、质检、卫生、工商及城管等多个“婆婆”。“这么多部门，你管你的，我管我的，有利的管，无利的不管，分割的是百姓的利益。”曾有人大代表调查发现，在这些部门后面，有20部以上的专业性法律法规，然而法与法之间相互协调性差，配套性差，成了真正的“部门法”。

　　一位曾旁听过某省道路交通安全条例(草案)审议的人士对“地方立法中部门利益膨胀严重”深有体会，他以草案为例说：“草案洋洋洒洒13000多字，其中6000多字是处罚内容，罚款条款多达120项，而对职能部门的约束条款才1条54个字！”

　　“实践中，有些部门为谋取部门的利益立法，或者立法成为政府部门占有权力资源方式的现象，不能不让人警惕。”邸瑛琪说，这就是所谓的“公共利益部门化、部门利益法律化”。在某种意义上，政府的一些部门的非正常利益诉求，其结果不仅是形成了事实上的利益集团，而且也企图形成只反映该部门利益的法律。

　　杨小军尖锐地指出，对于立法的“各自为阵”，如果不加以遏制，就会影响法律体系的有机统一和权威。

　　“部门和下位法的制定，应当围绕着法律体系的协调统一展开和进行，属于法律有机体系的构成部分和需要，而不能把部门法律和行业法律置于法律体系之上或者之外。”杨小军强调，这本来就应当是立法科学性、统一性的必然要求和有效保障。

　　增加综合机构立法数量

　　权威人士透露，地方立法乱象的产生有一定的背景。我国是统一的、单一制的国家，各地方经济、社会发展又很不平衡。与这一国情相适应，在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下，为了使法律既能通行全国，又能适应各地方千差万别的不同情况的需要，立法法根据宪法确定的“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则，确立了我国的统一而又分层次的立法体制。

　　那么，不允许搞部门或专门委员会的“法律体系”，会不会对各个部门、地方按照法律规定的范围或授权范围进行立法活动产生负面影响？

　　“这种担心没有必要。”邸瑛琪说，吴邦国委员长强调的是不允许在现有的法律体系之外、之下再存在“法律体系”，而不是指不允许有立法权的部门和地方依法立法。同时，部门、地方依照法律规定制定的法规和规章，其位阶低于全国人大及其常委会制定的法律，不能与其相冲突，而只能作为现有法律体系的组成部分。

　　“今后，部门需要立什么法，应当服从现有法律体系的整体需要。”杨小军说，立法规划应当是自上而下的确定，而不宜自下而上。部门立法内容和规则的确立，必须根据上位法的需要，以确保法律的一致性和法律体系的有机性，减少和消除法律制度的不一致和冲突。

　　杨小军认为，今后的部门立法，首先要科学规划。这应当包含整体性和有机统一性的内涵。一方面，法律已经制定了的，部门立法规划中就应当有相应的下位细则，落实和执行法律，配套和细化法律规定。另一方面，该由上位法制定调整的内容，不能由下位法去顶替。

　　他还认为，应减少部门立法的数量，增加综合机构立法的数量，强化综合立法的地位和作用。减少和避免借部门立法之机把部门利益“挟带”到法律制度之中。这方面，人大立法应当更加充分发挥其积极作用。

　　邸瑛琪也认为，“今后，全国人大及其常委会在法律体系形成、完善过程中，要进一步发挥主导作用，同时，也应该充分发挥立法中的监督作用，强化备案审查制度。”据介绍，按照我国的立法监督制度，行政法规要向全国人大常委会备案，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规，国务院有权改变或者撤销不适当的规章。

　　“对那些不符合立法程序或借助、利用法律表达部门利益的非正常诉求的立法活动要坚决予以制止，以确保法律体系的统一性。”邸瑛琪强调说。

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