文/曹参 黄俊平 朱军 王志胜 陈坚

　　2007年5月9日，最高人民检察院首度全面通报了集中查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪专项工作的情况。随后，本刊记者立即赶赴了北京。

　　在第一时间，对最高人民检察院侦查监督厅厅长杨振江和渎职侵权检察厅副厅长宋寒松的采访中，两位反腐专家不约而同地表达了对这种“不揣腰包的腐败”的担忧。

　　“我们把贪污贿赂的犯罪和渎职侵权犯罪的做了一个比较，把所有的办案涉及金额除以案件数量，把每个案件造成的损失都统计了出来，得出了一个结论：贪污犯罪个案平均是15万元，渎职侵权犯罪的平均个案损失是258万元，所以渎职侵权犯罪案给国家和人民造成的损失是很严重的”，宋寒松说。“渎职个案平均损失是贪污的17倍！统计显示，检察机关2003年以来查办的各类渎职犯罪，给国家造成直接经济损失高达357.3亿元。”

　　在日前召开的反渎职侵权新闻发布会现场，最高人民检察院副检察长王振川则向记者表示，“国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊以及利用职权侵犯公民人身权利和民主权利犯罪，具有严重的社会危害性，有的官商勾结、官煤勾结、权钱交易，充当不法分子和黑心矿主的‘黑后台’、‘保护伞’，少数国家机关工作人员不能正确对待手中的权力，或疏于职守，或恣意滥用，或以权谋私，轻则导致国有资产流失，重则破坏市场经济秩序，阻碍经济社会发展，是影响社会和谐稳定的突出问题之一”。

　　据了解，2005年8月至2006年12月，全国检察机关就开展了集中查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪专项工作，目前专项打击工作已经取得显著成绩，八大领域成为此次反渎职风暴的主战场。

　　安全警钟

　　至今，许多媒体都认为，广东兴宁“8·7”矿难是大规模打击“官煤勾结”的导火线，在调查了这一死亡123人的特大事故后，人们发现，老板曾云高“将黑色的煤炭压成一张张薄薄的银纸（钱）送到一些官员的手中。”

　　高检资料显示，矿难牵涉出玩忽职守的相关官员包括广东省安监局副局长胡建昌、梅州市安监局局长王卓雄、梅州市安监局副局长李振模、兴宁市安全生产监督管理局副局长赖新泉、兴宁市煤炭工业局副局长曾锡良、兴宁市国土资源局局长蓝定明、兴宁市黄槐镇党委书记练荣华、兴宁市黄槐镇镇长黄益义和兴宁市公安局副局长石兆琪。

　　最高人民检察检院直接派员参加了对包括广东兴宁煤矿透水事故、河北唐山刘官屯煤矿瓦斯爆炸事故、云南富源昌源煤矿瓦斯爆炸事故、山西省晋城市苗匠煤矿“3.18”特大事故、山西大同左云县新井煤矿“5.18”特大透水事故等12起死亡30人以上的特别重大责任事故的调查工作。据统计，2006年全国检察机关介入重大伤亡事故调查1383起，投入调查工作4036人次，立案渎职犯罪嫌疑人629人，法院已作出有罪判决247人。

　　高检院还联合监察部、国家安全生产监督管理总局共同拟定《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中联系和配合的暂行规定》，对重大安全事故背后官煤勾结、权钱交易行为展开持续的打击。

　　与此同时，记者也注意到，2006年5月18日19时36分，发生在山西省大同市左云县张家场乡新井煤矿发生一起特别重大透水责任事故（简称5.18事故），造成了56人死亡。上报最高人民检察院的资料中表明，左云县张家场乡党委政府主要负责人玩忽职守，对新井煤矿长期存在的违法生产问题听之任之，甚至为其提供“保护”；左云县、张家场乡国土资源管理部门对新井煤矿长期超层越界开采问题查处不力，对新井煤矿《采矿许可证》年检把关不严；左云县、张家场乡煤炭工业管理部门对新井煤矿长期存在超能力超定员生产、超层越界开采、安全生产管理混乱等严重安全生产隐患查处不力。

　　但令人遗憾的是，事后刘永鑫、常瑞、陈喜清等12名渎职犯罪被告人中，9人被判缓刑，3人被判免予刑事处罚竟无一人领到实刑。

　　对此，宋寒松认为，不容回避的是，现在渎职案件存在处理难的问题。现在包括对一些案件的处理偏轻，或者不让处理，这也是来自于地方保护主义的原因。有的是对查处渎职侵权犯罪的认识不正确，给我们的查处工作带来了一定的阻力。

　　监管缺位  “一支笔”是把双刃剑。

　　2004年3月，时任北京市某区质量技术监督局局长的付某，在调查某公司销售不合格汽油过程中，违反行政法规，未经本局案件审理委员会讨论，擅自决定以本单位名义收取A公司“委托检验费”40万元后，不对该公司进行行政处罚，导致809吨不合格90号汽油以合格产品流入市场。

　　株洲市人民银行株洲市中心支行行长文绍明、市银监局副局长李晋等人不正确履行金融监管职责，玩忽职守，放纵文绍斌等以公平典当行的名义吸收公众存款，1999年6月开始，公平典当行的非法吸存行为被公安机关立案追查，而2000年1月以后，文绍斌等改以富民担保公司的名义继续吸存。造成直接经济损失700余万元，间接经济损失1.5亿元。

　　江苏淮安市淮阴区农业行政执法监察大队大队长刘浩不严格执法，对出售假冒农药的商贩仅作罚款处理，放任假农药在市场上继续销售，导致4000余亩小麦遭受药害绝收。

　　湖南省永州市药品监督局稽查办主任杨有健明知他人销售伪劣药品，而予以放纵。

　　权力不加制约就会被滥用，孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。近年来针对关系民生的食品安全、药品安全、金融安全和生产资料质量等问题，中国检察机关查处了一批负有市场监管职责的行政执法人员严重渎职，致使假冒伪劣商品危害人民生命健康，以及坑农害农，危害市场管理秩序的渎职犯罪案件，促进了市场秩序的规范。

　　资源危机

　　高速前行的中国经济，正在吞噬日益匮乏的“资源红利”，人未富，山已秃。少之又少的青山绿水正在成为某些官员眼中的“自留田”。

　　2003年，福建某县林业局局长王某，指挥木材经营部采取制造“空伐区”和“虚盘仓”等手段，通过林业局相关部门为无合法来源证明的木材2277余立方米和木制品1.6万余立方米代办木材运输证，获取代办费50万余元，“金税费”208万余元，致使无合法来源的木材和木制品合法化。

　　2004年至2005年5月期间，四川某市乡林业站工作人员何某违反规定，明知侯某、赵某等人从事木材生意，却以侯某等29户农民的姓名为其发放《林木采伐许可证》并收取育林基金。侯某、赵某等人持违法发放的《林木采伐许可证》大量砍伐林木进行贩卖，造成该乡林木被滥伐约52立方米。

　　据统计，近年以违法发放林木采伐许可证罪立案113件126人，以非法批准征用占用土地和低价出让国有土地使用权罪立案68件74人。一批国家机关工作人员滥用监管权或者对监管工作严重不负责任，导致林木、土地、矿产等资源遭到严重破坏以及不移交刑事案件案等渎职犯罪案件，得到了严厉查处。

　　司法腐败

　　司法腐败行为中的渎职、侵犯人权的案件正在挑战着我们正义的底线。

　　广东清远市中级人民法院院长傅作庆，在执行苏宇宙诉深圳市一建设公司工程借款生效判决过程中滥用职权，在明知被执行单位已在指定期限内履行了法定义务的情况下，仍强行拍卖国有企业的厂房，造成被执行单位经济损失267万元。

　　2005年10月起，张某、李某等人在上海市普济路57弄内开设赌场，聚众赌博。为逃避公安机关的查处，李某与时任上海市公安局上海站地区治安派出所副所长殷某借用警用无线电台。被告人殷某明知李某参与开设赌场，仍授意派出所民警施某向李某出借天目西路派出所配发给施某使用的编号为“313”的无线电台及附件，遂使李某等人通过监听该电台，掌握了向“110”举报及查处该赌场的相关信息，从而多次逃避了公安机关的查处。

　　安徽省巢湖市居巢区公安分局王某某、刘某、在办理该案过程中，采取非法使用械具，殴打、罚站、不给睡觉、恐吓等变相肉刑手段，逼供、诱供，致使张某等4名被害人作出虚假“供述”，被错误关押100天左右时间，直到真凶被抓获。

　　据了解，此次专项打击行动共查办徇私枉法案363件425人，查办民事行政审判枉法裁判案87件98人，查办执行判决、裁定失职案18件19人，查办执行判决、裁定滥用职权案14件15人。

　　税务漏洞

　　此次反渎职专项行动发现，部分税务人员徇私舞弊，滥用职权，给国家造成巨额税款流失的渎职犯罪案件。

　　调查发现，福建某区国税局分局副局长王某利用其分管窗口代管、代发发票等便利，以“大头小尾”的手段，先后为魏某开具32张国税统一发票85万余元，收受魏某好处费2.9万元。王某和与违法开票有关的人员串通，商议将该四本发票存根联烧毁，并授意对外称该四本存根联已经丢失。

　　山东省检察机关仅在2005年专项工作开展半年时间内，就通过查处税务人员渎职犯罪案件为国家挽回直接经济损失2.8亿余元，增加税源16.8亿元。

　　广东珠海市检察机关通过查处税务人员渎职犯罪案件，促使税务机关向司法机关移送偷税案件数十件，依法追缴税款8000余万元。

　　此次行动共立案侦查涉嫌渎职犯罪的税务人员438人，为国家挽回了巨额税款。

　　国资流失

　　有学者认为，中国的腐败从上世纪九十年代的“商品流量领域的腐败”转变为目前的“资本存量领域的腐败”。“权力资本腐败”成为各地的主要形式，如“国企改制中的腐败”、“农村圈地运动中的腐败”、“城市拆迁运动中的腐败”、“大型建筑工程中的腐败”和“金融领域中的腐败”等。

　　特别是产权交易过程中的渎职犯罪，一批不法分子钻制度的漏洞，以商业贿赂等手段导致主管机关工作人员徇私枉法、玩忽职守，造成国家巨大经济损失。

　　如辽宁省检察机关针对城市改造中的突出问题开展了专项治理工作，查办了宽甸满族自治县房地产管理处处长牟智波、房地产交易所所长陈宏新等人在办理房屋贷款抵押登记时玩忽职守，导致被骗贷近1700万元，造成经济损失1300余万元等一批案件。

　　目前此类渎职犯罪正在表现出逐步扩大的趋势，具体表现为：（1）面大、范围广；（2）量大，十几万、几十万只是“小弟弟”，动辄百万、几百的，千万、几千万的则屡见不鲜；（3）“权力垄断”+“市场垄断”形成的暗箱操作非常严重；（4）腐败者的“层次高”，腐败越来越显示智能化特点；（5）以利益均沾为主要特色的“窝案、串案（腐败团伙）非常严重；（6）腐败分子携款外逃的现象触目惊心……

　　社保风暴

　　湖南省娄底市原常务副市长、住房公积金管委会主任易佑德滥用职权，违规决定将8200万元住房公积金，委托不具备委托投资管理资质的公司进行国债投资管理，造成资金全部损失；

　　山东曲阜市劳动和社会保障局农村养老保险处原主任陶宪友滥用职权，擅自将农保基金3292.3万元用于国债质押式回购套作，造成2659万元损失；

　　四川成都市住房改革资金管理中心原主任杨灿智等人滥用职权，擅自动用2亿余元住房公积金购买国债，造成资金全部损失。

　　接二连三的社会保障资金流失挪用事件已经引起了中国高层的高度警觉。

　　在应对人口老龄化、就业形式多样化、农村人口城市化和经济全球化的时代背景下，中国社会保障改革也在提速。透明、监管、增值将成为未来一个时期社保改革的主攻方向。

　　短短几年，我国在反渎职侵权的七大重点领域取得了长足的进步。然而渎职犯罪形势日趋严峻，但不向检察机关移送涉嫌犯罪案件线索、处理中以罚代刑等现象却普遍存在。一些人头脑中的认识误区成为最大障碍。

　　最高人民检察院副检察长王振川告诉记者说：“当前，社会公众特别是一些国家机关工作人员和领导干部，对渎职侵权犯罪的严重危害性，以及惩治渎职侵权犯罪的重要性和必要性的认知程度还不够高，相当多的渎职侵权犯罪案件被忽视、被容忍、被谅解”。

　　“有的领导干部对发展经济、鼓励创新与惩治渎职侵权犯罪的关系认识模糊，片面强调保护地方利益和部门利益，对办案工作不理解、不支持、不配合，甚至法外讲情，为犯罪嫌疑人开脱责任，查办渎职侵权犯罪案件发现难、取证难、处理难、阻力大的问题依然没有得到很好的解决。从全国检察机关反渎职侵权工作发展的实际情况看，发现和查办渎职侵权犯罪的数量与实际的发案状况相差悬殊。上述问题，致使反渎职侵权工作尚处于法律监督的薄弱环节，制约着反渎职侵权工作全面发展”。

　　基层反渎困局待解

　　作为最基层检察院工作的一员，笔者也深切地体会到了当下基层反渎的尴尬和困惑。负责任地说，大多数基层反渎干警是充满职业使命感和办案热情的，他们一不怕累，二不怕苦，但却总对办案中时时碰到“拳头打棉花”现象心怀忌惮，束手无策。一个预期有价值的线索，往往可能会因为人情、招呼、条子等“潜规则”的存在而初查无果，不了了之；一个本是“铁案”的已起诉案件，却常常因为“检法争议”的发生而在判决当口大事化小，小事则几近于了了。

　　以前年初笔者起诉的宁波市原建筑质监站站长玩忽职守造成居民楼危房的渎职案件为例，侦查员与公诉人前后耗时数月，跑了9家单位调查取证，最终确认其造成损失230万元。然而法院判决却对公诉指控损失数额“一文不取”，仅描述“被告人严重不负责任，不正确履行职责，造成重大损失”，以玩忽职守罪判处有期徒刑一年半、缓刑二年了事。

　　玩忽职守罪中的损失数额通常属于“构成要件事实”，没有定量化的损失额分析和确认，就无法确定其危害后果进而确定对渎职犯罪人的处罚档次和量刑规格。一个案件的如此这般判决，尚有可能是法官个体的法律解释或者认知能力问题，但类似现象的屡次发生，罪刑相适应精神被弃之如蔽屐，就不能不引人深思了，其折射出来的东西，要么是制度和法律执行中的某种“潜规则”，要么则是某种“集体意识”的扭曲或缺位。质监站站长案件判决一出，愤怒的笔者力主抗诉，却被有关方面婉言劝退。

　　如此说来，是否最基层的反渎工作真的就无路突围了？笔者倒也没有这么悲观。法学家们说的没错，法律的威慑不在于处罚力度，而在于查处力度。但话又说回来，查处本身就包含了处罚的问题，查的多而罚的少，反令原本慑于牢狱之灾而不敢作奸犯科者蠢蠢欲动，效果适得其反。当前反渎工作中存在的问题，实质上就在于不但能查出来的少，而且已经查处的判得也太轻，刑罚的威慑作用大打折扣。

　　最基层检察机关办案有着诸多“斩不断、理还乱”的现实羁绊。这其中最突出的，恐怕就是检察官与法官们一样时刻置身于无处不在、层层叠加的利益钳制与人情包围中了。这几乎也是当下中国绝大多数基层司法机关面临的尴尬和困惑。除非基层检察院的领导有坚定执着的精神，否则在相当长一段时间内，单靠基层检察院自身破除这样的羁绊，并“可持续地”办出丰硕案件，似乎是不太可能的。

　　笔者看来，在反渎工作中加强检察机关的侦查一体化运作，特别是加强上级检察机关对基层办案的直接支持力度，远比其他职务犯罪侦查工作更为重要。尤其要重视的是，在渎职侵权案件判决无罪率高、免罚率高、缓刑率高等“三高”的情况下，加强反渎工作的“二次进攻”十分必要，即对于有罪判无罪、重罪轻判罚的渎职案件，上级检察院应当更加积极地支持基层的抗诉工作和自身的审判监督工作，并努力寻求在查处司法渎职犯罪上实现突破，在最适合检察“发力”的环节打断“渎职——人情关系保护——法院判决礼让——审判监督沉默”这一消极循环。

　　别把国家的事儿不当事 别把百姓的利益当儿戏

　　检察风云：宋副厅长您好，目前检察机关反渎职侵权宣传正在全国轰轰烈烈地进行，反渎职侵权工作也正以前所未有的姿态进入大众视野的焦点。今天，想请您给广大读者介绍一下渎职侵权罪的基本情况。

　　宋：好的。渎职侵权和贪污贿赂一样，都是一种严重的腐败现象。对渎职侵权行为，刑法一共规定了42个罪名。其中，渎职罪有35个罪名，利用职权侵犯公民人身权利、民主权利犯罪共7个罪名。渎职犯罪可以分为三大类型：第一类：玩忽职守类犯罪，主要是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，也就是通常所说的失职犯罪、“不作为”犯罪；第二类：滥用职权类犯罪，用老百姓的话说，就是“胡作为”、“滥作为”、“乱作为”的犯罪，是指国家工作人员超越职权或者违法决定他不该决定的事情，或者是越权处理他不该处理的事情，违反规定去处理公务，这些行为致使公共财产、国家和人民的利益遭受到了重大损失。第三类：徇私舞弊类犯罪，主要是指国家机关工作人员为徇私情、私利伪造材料，隐瞒事实，弄虚作假，严重危害国家和人民的利益的行为。比如说税务部门徇私舞弊不征、少征税款，司法人员徇私枉法等相关犯罪行为。侵权犯罪通俗地讲，就是国家机关工作人员利用职权实施的侵犯人权的犯罪，包括非法搜查、非法拘禁、刑讯逼供、暴力取证、虐待被监管人、报复陷害、破坏选举等7个罪名。这42个针对国家机关工作人员规定的职务犯罪与贪污贿赂罪一样，都是由检察机关直接受理立案侦查的。

　　检察风云：刚才您提到了渎职侵权和贪污贿赂都是严重的腐败现象，但在平时对职务犯罪的调研中我们发现，目前社会上相当一部分人对贪污贿赂恨之入骨，但对渎职侵权犯罪案件反应却没有较前强烈，您觉得这是什么原因？该类犯罪的严重性危害性竟体现在哪里呢？

　　宋：这个问题提得很好，这也是这次全国检察机关要开展大规模反渎职侵权宣传的动因之一。从传统上讲，中国老百姓对贪“利”的腐败是十分憎恨的。为什么呢？因为这些腐败是将大家的、全社会共有的财产据为己有，以满足自己的“私欲”，这不仅同传统的观念格格不入的，而且也为社会所不能容忍。然而，渎职侵权犯罪大多数是“不揣腰包的腐败”，大多数情况下它所危害的是国家的形象，危害的是群体性的利益，甚至有的犯罪的危害后果短时间还显现不出来。同时，这类犯罪中还有很多是所谓的“因公做了坏事”，或者是“好心做了坏事”，又没有徇私情、谋私利，这样就容易被一些人所“谅解”，特别是在职务工作中的过失犯罪，更容易被社会所忽视、被容忍。其实，很多情况下，渎职侵权类犯罪造成的后果是相当的严重的。比如说滥用职权，弄虚作假，隐瞒事实，不该审批的他审批了，给国家造成的损失可能成百上千万。上世纪八九十年代如果案件损失上了一百万我们就觉得相当严重了，而现在的案件损失上亿的有很多，给国家、集体、人民群众造成的经济损失是惊人的。2003年至2007年3月，全国检察机关共查办各类渎职侵权犯罪近三万件，这些犯罪共给国家造成直接经济损失高达三百五十多亿元。对于个案来说，我们把贪污贿赂的犯罪和渎职侵权犯罪做了一个比较，把所有的办案涉及的金额除以案件数量，对平均个案值作简单的统计，得出了一个结论：那就是渎职侵权犯罪的平均个案损失比贪污犯罪平均个案值高出很多倍。所以渎职侵权犯罪给国家和人民造成的经济损失是十分严重的，危害后果是惊人的。再者，渎职侵权犯罪的危害后果不是单用钱数所能计算的。在司法领域和安全生产、食品卫生、房屋拆迁、医疗医药、教育管理等一些关乎人民群众切身利益的领域发生的渎职犯罪，不但会严重侵害广大人民群众的财产等经济利益，还会对人民群众的身体健康甚至生命造成严重危害，还扰乱了国家机关的工作秩序，严重损害了党和国家的形象；扰乱了社会管理秩序和市场经济秩序，轻者导致国有资产流失，重者阻碍经济发展；扰乱了司法工作秩序，损害了法律的尊严，增加了社会不稳定的因素，影响了社会主义和谐社会建设。

　　检察风云：能就您刚才谈到的渎职侵权类犯罪增加了社会不稳定的因素，影响了社会主义和谐社会建设这点上，给读者谈谈查处渎职侵权罪对维护社会稳定和构建和谐社会的意义吗？

　　宋：在办案中我们发现，少数国家机关工作人员不能正确对待手中的权力，玩忽职守，滥用职权，或徇私舞弊，以权谋私，特别是一些领导干部的犯罪，严重危害了党群关系、干群关系，很容易激化社会矛盾。如近期查办的国家食品药品监督管理局原局长郑晓萸案的情况看，确有少数地方的食品药品监督管理人员、工商管理人员严重不负责任，在收受贿赂违法为不符合生产条件的企业颁发批准文号或批准生产的同时，对生产销售假冒伪劣食品药品的违法犯罪行为视而不见，不履行或不认真履行查禁职责，甚至有的对群众投诉、举报的违法生产销售食品药品问题也不调查，造成食品药品管理混乱，给食品药品市场带来混乱，后果是极其严重的。再如前几年发生在安徽阜阳、福建、浙江、四川等地的奶粉案，造成数名儿童死亡或残疾，影响极为恶劣，严重损害了社会的信用体系，影响了人民群众对国家机关的信任，严重危害了社会和谐稳定。还有，司法公正本来是保障公民权利、实现社会正义的最后一道防线，直接关系到人民群众的切身利益和国家的长治久安，始终为社会所关注、为司法机关和各级党委所重视，但是近年来有少数承担司法职责的国家机关工作人员，或徇私情、私利，滥用手中司法权力，践踏法制，损害当事人利益；或玩忽职守，工作严重不负责任，放纵司法不公发生；更有甚者，滥用司法职权搞刑讯逼供、暴力取证，不但造成冤假错案，还造成人身危害。这些司法不公现象，严重侵犯人权，破坏公平正义，动摇了人民群众的法制信念，加剧了人民群众对社会不满情绪。检察机关只有继续、坚决查处此类渎职侵权犯罪，极力推动国家机关严肃执法、保障人权、依法行政、公正司法、勤政廉政，人民群众才能对我们国家工作人员更信任、更放心，矛盾才能及时化解，社会才能更稳定、更和谐。

　　检察风云：近年来，全国检察机关开展了集中查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪等专项工作，成效非常明显。请问反渎职侵权工作在取得社会各界有目共睹的成绩的背后，是否也充满着艰辛和困难呢？实践中我们又是怎样来克服这些困难呢？

　　宋：反渎职侵权犯罪的困难还是比较多的，概括起来叫做“三难一大”：发现难、查证难、处理难和阻力大。渎职侵权犯罪发现难，就是因为渎职侵权犯罪是国家机关工作人员在履行工作中的一些渎职行为，具有比较强的隐蔽性，有很多犯罪行为是老百姓、社会公众甚至我们检察机关很难发现的。如在履行职权过程中胡乱审批，他审批的对象是受益者，受益者肯定不会去举报了，这种就不易被发现。对此，检察机关采取了很多的措施，第一，检察机关和一些可能发生渎职侵权犯罪的有关行政执法部门加强联系，建立一种正式的案件移送制度，发生了相关的案件要移送检察机关。第二，渎职失职的后果是比较明显的，比如说非法批地，可能会造成农民群众的不满，这属于一种重大事件。我们要注意观察重大事件、重大事故、重大案件的背后有没有渎职犯罪，然后顺着这些事件、事故、案件的背后去查渎职案件。第三，加强与新闻媒体部门的配合，把法律监督与舆论监督结合起来，很多新闻媒体曝光和反映的重大案件、事件、事故都是我们排查案件的线索。近年来我们越来越重视媒体、关注媒体，这样就可以更好、更快地听取民众呼声、追踪重大事件。曾经有一位老同志形象地说：反贪靠举报，反渎靠读报。另外就是有些部门的领导对渎职侵权犯罪的认识也不正确，对渎职犯罪不但不举报、不移送，查处时也不积极配合，给查证工作设置困难，造成查证难。同时处理也很难，现在包括对一些案件的处理偏轻，或者不让处理，这也是来自于地方部门保护主义的影响，给我们的查处工作带来了一定的阻力。不过，上级检察机关是领导下级机关的，平时对下级机关的办案，我们要求是比较严格的，而且对受理、举报、查处渎职侵权案件我们都有很多的制度要求和制度约束，下级机关检察机关也会及时地向上级检察机关上报发现的渎职侵权犯罪线索。上级检察机关一旦发现渎职侵权问题，我们就按照审级、按照管辖交由基层检察院去查处，如果基层检察院查处不了，我们可以采用督办的形式、交办的形式和参办的形式进行处理。如还遇到地方保护主义的干扰，我们就采取异地办案模式，比如说甲地的检察机关查处这个案件比较困难，我们就可以交由乙地检察机关进行查处。这种侦查办案一体化机制，简单地概括就是：下级办不动的，上级来办；本地办不了的，异地去办。在全国检察机关反渎职侵权工作一体化建设上我们会继续花大力气，不断整合侦查资源，共同查办渎职侵权犯罪，从而进一步推动这项工作。

　　检察风云：当前和今后一个时期，检察机关反渎职侵权工作的总体思路是什么？

　　宋：加强反渎职侵权工作是党中央和广大人民群众对检察机关的重托。党的十六届六中全会提出要严肃追究徇私枉法、失职渎职等行为的法律责任。《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》明确要求，人民检察院要抓住群众反映强烈的执法不严，司法不公等突出问题，加大法律监督力度，促进依法行政和公正司法。当前和今后一个时期，检察机关反渎职侵权工作的总体思路是：紧紧围绕党和国家中心工作，从服务发展和谐稳定大局出发，抓住损害人民群众利益、影响经济社会发展和构建和谐社会的突出问题，从人民群众反映强烈的热点问题入手，确定查办重点。突出抓好危害公正司法和破坏土地资源环境的渎职侵权犯罪案件，决不放松对涉及民生的安全生产、食品卫生、房屋拆迁、社保资金、医疗医药、教育管理、企业改革改制等领域渎职侵权犯罪案件的查处。贴近市场经济和社会生活，关注国计民生，认真分析研究新领域犯罪和新手段犯罪，积极开拓查办案件的新领域。切实落实“加大工作力度，提高执法水平和办案质量”的总体要求，保持查办渎职侵权犯罪的力度和质量标准。牢固树立社会主义法治理念，注重办案工作的法律效果和社会效果的统一。认真贯彻宽严相济刑事司法政策，做到该严则严，当宽则宽，宽严相济，宽严有度。改进办案方式方法，坚持公正、文明办案，注意维护发案单位正常的工作秩序和生产经营秩序。也就是说，下一步检察机关反渎职侵权工作就是要继续紧紧贴近国计、密切关注民生，老百姓反映什么最强烈，我们的反渎职侵权工作就重点查什么，那些犯罪侵犯老百姓利益最严重，我们就要严厉查处什么犯罪，真正做到执法为民，切实维护老百姓的合法权益。

　　检察风云：最后，您能谈谈全国检察机关这次为什么要举行如此大规模的反渎职侵权宣传活动吗？

　　宋：这次宣传最主要的目的就是要发动群众和教育干部，把依法惩治和预防渎职侵权犯罪推到一个更高的层次，全面提升查办渎职侵权犯罪案件的工作力度和质量效果，更好地发挥反渎职侵权工作在服务和谐社会建设中的重要作用。发动群众就是要把检察机关查处渎职侵权犯罪案件的受案范围、立案标准、举报方式、移送程序、办案规程等内容宣传到社会各界和广大人民群众中去，让广大人民群众了解渎职侵权犯罪的特征和表现形式，举报渎职，控告侵权，学会运用法律保护自己的合法权益。教育干部就是要把渎职侵权犯罪相关知识，宣传到相关国家机关和国家机关工作人员中去，让广大干部知道什么是渎职侵权犯罪。我们在办案中发现，一些国家机关工作人员渎职失职和侵犯人权犯罪的原因之一，就是缺少法律意识，缺乏犯罪概念，有些人对渎职侵权犯罪的法律规定不了解，对立案标准这条“高压线”不掌握，才走上了违法犯罪道路。宣传时要告诉广大干部在工作中即使“不揣腰包”、“不贪利”，也不能“胡作为”、“滥作为”、“不作为”、“因公干坏事”，一旦给国家、集体和人民的利益造成严重后果，就需要承担相应的刑事责任。宣传时要警示广大干部要认真履行好自己的职责，要依法、科学、民主行使行政管理权、行政执法权和司法权，秉公执法，绝对不能在维护国家、集体和人民利益的过程中有丝毫松懈，千万别把国家的事儿不当事，别把百姓的利益当儿戏。检察机关开展反渎职侵权工作并不是抓的人越多越好，我们的根本目的是要通过法律监督和宣传教育，让广大国家机关工作人员学习法律、遵守法律，预防和减少犯罪，不断提升国家机关和国家工作人员依法管理国家经济、社会、文化等各项社会事务的水平，努力推进依法治国进程，维护社会公平正义，共建和谐社会，共享和谐成果。《检察风云》是我们的老朋友了，前些年曾与我厅联手举办了“风云杯首届全国检察机关渎职侵权检察十佳案件评选活动”，反响很好，这次宣传月又深入跟进，非常感谢。

　　廉政和勤政，如车之双轮

　　渎职犯罪在全世界范围内都普遍存在，各国刑法都毫无例外地规定有这类犯罪，并且在国际社会倡导刑罚轻缓化的今天，大多数国家却不约而同地加大对渎职犯罪的打击力度，这说明国际社会对渎职犯罪严重危害性的认识在逐渐加强。《联合国反腐败公约》在规定了贪污、贿赂犯罪之外，还规定了一些性质严重的渎职罪：如滥用职权、妨害司法等行为。除此外，公约还对职务犯罪的主体——“公职人员”确定了一个十分宽泛的定义，这当然是以促使缔约各国加强国际合作、加大惩治力度为目的的。

　　我国自建国后一直非常重视对渎职侵权犯罪的预防和惩治，1997年新修订刑法典针对渎职犯罪完善了相关法条，增加了新的罪名。加上司法机关的努力，对渎职侵权犯罪的惩治与预防也收到了一些阶段性成果。但是，从总体上看，我国当前对渎职侵权犯罪的预防、查处及惩治力度都不如贪污贿赂犯罪。社会公众对这两类犯罪的关注与容忍程度也差别很大：对于贪污贿赂犯罪，公众憎恨、法官严判。对于渎职犯罪，公众则是同情多于憎恨，包容多于谴责；法官在对这类案件定罪量刑时也是宽宥大于严惩。同是职务犯罪，犯罪人受到的“境遇”为何迥然不同？

　　从客观方面看，贪污贿赂犯罪主要表现为以贪图私利为主要特征的对国家财产、公共财物的直接攫取。渎职罪则主要表现为由于不能正确行政、科学决策、认真履职而导致的国家财产或公众利益的不可恢复的重大损失的行为。可见，贪污贿赂犯罪主要是严重违背公职人员“廉政”职业准则的行为，而渎职罪则是严重违背勤勉从政即“勤政”要求的情形。

　　很显然，渎职犯罪所具有的主观上的过失或间接故意、客观上的非贪利性等特征，使得人们无法对这类职务犯罪产生像对贪污贿赂犯罪那样的强烈的反感与憎恶。相反，在贪污贿赂等贪利型腐败犯罪不断增加的态势下，反而使得不贪利的职务犯罪更易被公众忽略或包容，也更易被法官从宽处理。然而，这种态度是不正确的，是非常有害的。渎职侵权犯罪应该受到与贪污贿赂犯罪同等程度的警惕与重视，反渎职侵权工作也应该得到公众更高的认可与支持。理由如下：

　　渎职犯罪与贪污贿赂犯罪在本质上相同。构成特征上的差异掩盖不了二者本质的相同。按照公共行政伦理理论，渎职罪与贪污贿赂犯罪在本质上都是亵渎权力的行为，都是权力运行过程中发生的权力异化和失控现象，都是权力腐败的极端表现。

　　权力异化产生的腐败包括两种类型，一是以权力无为为特征的腐败，也可以说是“不作为”，即以权力与责任相分离为特征的权力腐败；二是以攫取公共权力为资本，背离公共利益目标，为个人或小集团谋取物质利益与非物质利益的腐败。前者指渎职犯罪，后者指贪污贿赂犯罪。从这个意义上讲，不勤政、不廉政都属于权力异化产生的腐败现象，二者是同质的。

　　勤政与廉政的本质要求一致。所谓“廉政”、“勤政”是相对于公共权力而言的。前者是对公共权力拥有、使用者做人的要求，后者则是对其做事的要求，但就其本质而言，两者的要求是一致的。正如有学者所说，“廉政和勤政，如车之双轮，鸟之两翼，领导干部缺一不可。”

　　与贪污贿赂犯罪相比，渎职犯罪以及国家机关工作人员利用职权侵犯公民人身权利、民主权利的侵权犯罪的危害往往有着超乎人们想象的严重的社会危害性，渎职侵权犯罪所造成的伤亡的人数往往比故意杀人、故意伤害等犯罪造成的伤亡人数多得多；渎职犯罪给国家和人民造成的经济损失往往比经济犯罪、贪利型腐败犯罪造成的损失有过之而无不及。同时，正如《联合国反腐败公约》序言中所指出：包括渎职犯罪和贪污贿赂罪在内的腐败犯罪，“……对社会稳定与安全所造成的问题和构成的威胁的严重性，它破坏民主体制和价值观、道德观和正义并危害着可持续发展和法治……。”

　　更值得注意的是，渎职犯罪所造成的社会危害性，往往表现为集各种重大危害后果于一案，即一起渎职犯罪案件，往往既有人员的伤亡、又有财产的损失，同时还会损害党和政府的形象。贪污贿赂犯罪与渎职罪所具有的严重危害性正是不少学者主张将他们在刑法典罪章中的位置提前的主要原因。

　　回眸：不辱使命风雨卅载

　　再过半年，检察机关的反渎职侵权工作将进入第30个年头。回首往事，好剑多磨，一路走来，虽有艰辛甘苦，但使命与责任，始终是检察官执著地追求。适逢宣传月，剪辑老检察官记忆中的几个片花，让我们多方位解读渎职侵权检察工作的昨天、今天与未来。

　　一路艰辛终步入反腐总格局

　　5月25日夜，北京。忙碌了一天的最高人民检察院侦查监督厅厅长、时任法纪厅副厅长杨振江不顾休息，向记者回忆了反渎职侵权被纳入反腐败总体格局的发展轨迹。

　　渎职侵权检察的前身是法纪检察，为对应党纪、政纪，法纪检察被赋予了法律监督的重要功能，是检察机关的一项基本职权。那个时候，高检机关内部按业务的程序和重要性，将法纪厅划称“二厅”，序位仅次于“一厅（批捕、起诉）”。而现在大家熟知的反贪污贿赂，前身是经济检察，称“三厅”。地方法纪部门依级称“二处”、“二科”和“二股”。由于是直接侦查干部犯罪的，那时候招干进人，政治部门把关是特别严格的。在政法机关内部，当领导和同行问起“你是在哪个部门工作的”，法纪干部往往会十分自豪地用食指和中指打出一个手势：“二”。现在回想起来，这种“V”字符号的肢体语言，还是够时尚和信心的。

　　回想1978年检察机关重建以来，法纪检察适应改革开放和经济建设的新形势及法制建设的需要，曾经历了几个重要发展阶段：

　　1978-1981年，是集中精力平反和纠正冤假错案。凡属冤案，予以昭雪；凡属假案，予以平反；凡属错案，予以纠正；使数十万蒙难者恢复了人身自由或民主权利。

　　1982-1984年，冲破阻力，克服困难，秉公执法查处了一批非法拘禁、刑讯逼供、诬告陷害等侵犯公民人身权利、民主权利的案件，激发了广大干部群众投身改革开放、参加社会主义建设的积极性和创造性。

　　1985-1988年，加强同国家工作人员玩忽职守犯罪行为的斗争，积极查处“侵权”和重大责任事故犯罪案件，促进党政机关工作人员为政清廉，恪尽职守，促进工矿企业安全生产，保护公民的合法权益。请注意，这里的“侵权”成了专用术语，但怕人不理解，还是加了双引号。

　　1989年以后的一段时间，重点查处徇私舞弊、刑讯逼供、非法拘禁、玩忽职守、重大责任事故等五种案件。结合办案，全方位、多层次地开展综合治理工作，一心一意为改革开放和经济建设服务。

　　在这里，有两次重要的会议我想告诉《检察风云》的读者。

　　1993年4月8日，为配合华东六省市法纪检察工作回顾展《使命的回响》首站开幕，全国检察机关法纪检察工作会议在上海召开。这是61岁张思卿在当选最高人民检察院检察长后的第一次公出。会上，张思卿首次提出“严格执法狠抓办案”的工作方针，强调检察工作必须紧紧围绕经济建设这个中心，“突出查办发生在领导机关、领导干部以及经济管理和执法监督部门工作人员的犯罪案件，集中力量查办大案要案，不论涉及什么人都要一查到底。”给办案一线的检察干警鼓舞了士气。以后，办案数逐年直线上升。

　　1996年7月8日，第十次全国检察工作会议在京召开，这是一次承前启后的会议。会议为应对刑法、刑诉法的修改和修订，站在执法监督的高度，把法纪工作纳入了反腐败工作的总体格局，对“九五”期间乃至今后15年的检察工作作出了重要部署，特别强调继续以“严格执法，狠抓办案”为工作指导方针，紧紧围绕深入开展反腐败斗争，把国家工作人员渎职、侵权犯罪减少和遏制到最低限度，使渎职侵权检察工作在未来发展中有了更为明确的前进方向和奋斗目标。请留意，随着形势的变化和普法的深入，反渎职首次被放到反侵权之前去了，原侵权上加注的双引号也去掉了。这是来之不易的变化。

　　结束采访时，杨厅长告诉记者，我现在虽不在二厅了，但对这份大有可为的工作依然留恋和有感情。《检察风云》是一份具有反腐倡廉鲜明特色的杂志，我们的干警很爱看。前些年高检批捕厅更名为侦查监督厅，你们紧扣立案监督与我厅联办“首届全国检察机关立案监督十佳案件评选活动”，并与中国检察出版社编辑出版了《案件从这里突破》，宣传效果很好，再次感谢你们。

　　使命的回响：激情燃烧的缩影

　　说起全国性的检察大宣传，不得不提十几年前在中国大地上，曾首次向世人展示反渎职侵权辉煌战绩的大型巡回展《使命的回响1979-1993》。

　　6月1日下午，上海市检察院反渎职侵权局档案室。我们从微微泛黄的档案中看到，这是一个被最高人民检察院全国通报表扬，又被当年全国检察机关法纪检察工作会议评价为“开创性的大宣传”。《使命的回响》二级名称是华东六省市法纪检察工作回顾展，她的成功运作，在今天看来，尤其对如何将法制宣传做大、做实、做好，仍有不少借鉴价值。

　　“要坚持两手抓，一手抓改革开放，一手抓打击各种犯罪。”1992年，在小平同志视察南方讲话的推动下，国内改革开放加快步伐，经济建设迅速发展，我国在国际上的地位和信誉不断提高。同时，针对社会上存在贪污贿赂、侵权渎职等腐败现象，人民群众迫切要求开创一个良好的法制环境。这年，高检院及时发出“进一步加强法纪检察工作”的通知。一个提高法纪宣传工作力度，向全社会系统展示法纪检察工作，以取得人民群众理解支持的时机已悄悄来临。在大环境的驱动下，上海检察机关适时提出联合兄弟单位举办回顾展的大胆设想。设想得到高检院领导的高度重视，也得到了江苏、浙江、安徽、江西、福建省院的积极响应。高检院法纪厅领导鼓励上海为开展全国性的大宣传积极探索，种好“试验田”。刘复之检察长专门批示：“办展是件好事，一定要把展览会办好”。梁国庆副检察长亲自担任回顾展顾问，多次听取筹展情况汇报。同年7月，成立了由高检院领导和六省市主管检察长挂帅的回顾展组委会班子，下设办公室和各工作组，三级联动，确保工作效率。

　　档案记载，当时组委办在短时间内，从14年办理的3万余件案件中，筛选并编写拍摄200多件典型案件，为展览文字脚本和版面制作提供了翔实的素材。令人鼓舞的是，高检院历任检察长黄火青、杨易辰、刘复之、张思卿均为展览题词。当年曾担任文字组成员、现任安徽省宣传处副处长叶桂牛回忆道：那时我院创作人员深入全省485个乡镇，走访291个企业，尤其是为预防煤矿事故，下了74个矿井，总行程数万公里，累计加班1千余天，编写了15万字的文字材料，整理和补拍了千余幅照片。江苏省院反渎职侵权局副局长俞昕水，当年也是文字组成员，他在电话里告诉记者：我院创作人员那时在60天内完成了26万字普法读本《典型侵权渎职罪案透视》的编、排、印工作，首次发行就达2万册，深受干部群众欢迎。江西省院监所检察处处长丁成仁当年具体负责《使命的回响》纪实专题片的摄制，现在回忆起7次修改文字脚本，在开幕式首映时观众好评如潮，巡展时发行800余盒录拍带的骄人业绩时仍激动不已：“那时候，也不知从哪来的那股激情，或许，这就是使命在身的缘故吧！”

　　当年，《使命的回响》成了党员、干部、群众“二五”普法的重要内容，430块图文并茂、制作精致的巡展大版面，吸引了华东地区40万人的参观。六省市院在举行开幕仪式时，所在地报刊、电台、电视台都在头版和黄金时间播发现场消息。上海电台、电视台在首站开幕当天，及时安排法律咨询和现场直播，由回顾展常务主任委员、上海市院副检察长俞云波和副处长裴坚华作客《市民与社会》节目，及时答听众问，覆盖面遍及申城上百万家庭。因收视率高达85%，被电视台誉为最受群众欢迎的法制宣传活动。

　　通过这次历时一年、覆盖华东地区的立体大宣传，广大群众对检察机关惩治渎职侵权犯罪的工作有了较全面的了解。许多观众在留言中赞扬检察官是“正义的使者”、“为民纾难的好公仆”，他们深深地为检察官的刚正不阿、无私奉献的精神所感动，表示要“理解支持检察工作”，“人民不会忘记你们的辛勤劳动”。观展场面，令人难忘。据江苏、江西、上海不完全统计，仅三地在巡展一月内，就收到各类法纪、经济违法犯罪举报线索1500余件，立案60余起。

　　中国检察史上第一个以反渎职侵权为旗帜的大型巡展的成功运作，凝聚着各级领导和全体创作人员的心血。

　　美国驻沪总领事为什么感慨

　　在1986年7月中国正式申请恢复在关贸总协定中的创始缔约国席位后，特别是“六·四”风波的前前后后，国内外一些敌对势力假借人权问题对我国不停地进行恶毒攻击。

　　人权问题已成为当年直至现在国际政治斗争的重要而十分敏感的内容。然而，在1993年4月21日，美国驻沪总领事滕祖龙（中文名）在华东法纪回顾展组委会的留言本上，却用中文敬题“法制捍卫者”，以赞扬中国检察官在反侵权渎职保护人权领域所作出的卓越成就。这是怎么回事呢？

　　作为这次大型展览的主办方，上海市人民检察院副检察长、时任回顾展组委会常务主任俞云波全程陪同总领事观展。他告诉记者，展览旗帜鲜明地把《中国的人权状况》白皮书的前言作为开篇，用大量翔实史料和典型案例，披露了检察官不畏艰难，坚决依法查办刑讯逼供、非法拘禁等侵权犯罪，切实有效地保护公民人身权利的状况。这是首次以实证照片和数据公布我国检察机关在人权保障中的司法实践，从而有力地回击了国外敌对势力在人权问题上对我国的攻击，这也引起了不少外国使领馆的关注。在上海首站展出时，美国新驻沪总领事滕祖龙主动向外办提出要参观展览。经过一个半小时的仔细观看后，他不无钦佩地对俞云波说：“真没想到，中国检察机关在保障人权方面做了这么多工作，你们的透明度很高呢！”于是，就有前面欣然提笔留言的一幕。不久，他又多次就法纪检察的职能、回顾展的敏感内容和展出效果与市院检察长交流看法。以后好几年，回顾展组委会还多次收到中文版的美国人权状况白皮书概要。从这个事例来看，人权领域的问题，有时是既有斗争，又有对话，渠道是丰富多样的。

　　6月4日清晨，记者又拨通了出席联合国人权委员会第48届会议中国代表团副代表、时任高检法纪厅厅长、法纪回顾展主任委员陈为典家的电话，进一步获悉了当年开展人权领域斗争和法纪宣传在把握敏感案件报道时一些鲜为人知的操作细节：

　　高检院领导十分重视法纪检察工作在人权保护中的作用。1992年把才成立的中国人权研讨小组挂靠在法纪厅，先后委派法纪厅的两位同志参加联合国第48、49届人权会议，还多次委派法纪检察人员参加同外国来访的人权代表团会谈。这些说明，法纪检察工作的影响日益扩大，开始同国际人权领域的活动挂起钩来，同国际人权斗争联系起来，从而使我们法纪检察人员增强了人权意识。考虑了这些复杂而又不应回避的敏感因素，回顾展在选用案例时是相当慎重的。梁国庆副检察长为此果断明确地指示：“展出的法纪案件，有一些典型的刑讯逼供、徇私舞弊案例可以揭露，要大大方方、理直气壮地讲，同时，要注意掌握分寸，不要授人以柄；要选一些犯罪情节严重、经得起历史检验、经过审判的典型案例，把它推上版面”。于是，这次回顾展才真正实现了完整意义上的公开展出。

　　事实胜于雄辩。听到这里，记者明白了高检院历任领导积极稳妥地运用典型案例开展法治教育和对外舆论宣传而获得的积极成果，以及美国驻沪总领事为什么感慨的完整答案了。反观现在，反腐倡廉法治宣传走到今天，经费、条件、手段和环境都越来越好，而有些地方、部门的领导却总以报道案件“过于敏感”、“有负作用”和“时机不成熟”为由，以不作为的消极态度回避用典型鲜活的案例，开展宣传教育，值得深思。

　　摘自《检察风云》2007年第12期