民办教育立法必须规范政府行为
2006年4月22日，由21世纪教育发展研究院、广东省教育厅法规处、中国经济体制改革研究会主办的“民办教育地方立法研讨会”，在华南师范大学召开。以下为部分专家的发言摘要。
应通过民间公益组织争取统一的公平政策
杨鹏(中国经济体制改革研究会公共政策研究所秘书长)：首先，我提议组建一个“广东民办教育促进基金会”或“广东民办教育贫困学生扶助基金会”的公益机构。这个基金会应该是一个纯粹的NGO，公益性非营利组织，由广东的民办学校自愿组合产生。
如果民办学校不能组织起来共同与政府商议，很容易蜕变成单个学校跟政府行政管理部门交涉搞关系，这样出台的优惠政策就容易不公平，成为差别待遇。哪个学校的校长跟政府关系好一点，得到的政策就好一点；哪个学校的校长与政府关系差一点，得到的政策就差一点，这只是单个学校的“院外”活动，而不是规范性的学校跟政府的关系。如果学校与政府不建立规范性的正常的关系，而只是靠单个学校的人际攻关，从长期来说，对每个学校都不利，对政府的管理也不利。
如果有一个普遍代表广东民办学校的基金会，许多事就好办多了。政府的公共财政资源要支持民办学校，可以统一地安排到这个基金会，由基金会根据政府政策要求和民办学校间的民主协商表决，来决定和监督相关公共财政资金的使用，这样政府的政策就成为普遍性的公平性的政策。既对民办教育整体发展有利，也对政府管理方式的规范化有利。更重要的，有一个公益性的基金会，可以争取社会和国外的资金支持，这一块量会很大。国外不少公益基金，包括教育方面的公益基金，都在找通道进入中国的公益领域。但它们到中国来，很难一家一家地去谈，如果有一个代表性的民间公益机构，它们就有了合作的渠道和对象。
很多朋友强调，公办教育和民办教育要平等，政府的公共资源应当支持民办教育，我认为，争取公共财政支持，不是不可以，但这意味着与公立学校分饼吃，矛盾不少，而且总量也小，更大的潜力在中国社会和国际上对中国友好的公益基金中。只要我们相信中国社会有相当大的公益潜力，只要我们相信国际合作潜力巨大，我们就应当为接纳社会公益资金和国际合作资金建立通道，即建立适当的公益组织。
如何规范政府行为是重中之重
法律的目的是调整社会关系，法律的内容是各社会关系主体的权利和义务规定。那么我们看看民办教育立法，哪些社会主体在法律调整的范围之内？从大处看，可以细分为四个主体，就是政府、资方、教职员工、家长学生。法律的原则是公平，具体到民办教育地方立法，应该表现为四个主体之间责任和权利的平衡对等，但从已有的地方立法的文本来看，我强烈感觉到一个潜在的倾向，就是法律并非四个主体间关系调整的约定，而是其中一个主体怎么来管制其他三方主体。这样的立法精神，与现代法律精神相距太远。现代法律精神认定法律是社会契约，契约契约，就得是契约各方主体协商讨论达成的共识，不是契约其中一方主宰其他各方。
我认为，在民办教育地方立法的总则中，首先要把法律调整的四个对象讲清楚，然后分成一则一则来规定各自的权利和义务、权力和责任。如果某个主体的权力或权利受到侵犯，依据什么样的实体内容和程序规定来追究，要明确下来。民办教育地方立法如果要有新意，如果要经得起历史检验，我认为应该在法律调整的主体问题上做文章，立法应建立在四个主体平等参与、平等互动、相互监督、相互制约这样的立法原则上。如何规范政府行为则应是重中之重。政府管理人民，人民也要管理政府，这是对等的。政府虽然重要，但它也应该是民办教育立法所规范的一个要素，不能说政府是立法者，就可以超越法律之上。政府本来只应该是法律的执行者，本来只能人民自己为自己立法，根据中国的政治制度，表现为人大立法，立法的权力要更多转给人大。我觉得，各地民办教育立法还是延续了行政主导这个传统，这是一个应当逐渐弱化的传统。对这个问题，全社会都需要反省，不然，当需要政府承担责任时，在法律上可能找不到坚实的依据，政府责任就会被虚化。
我在前面强调立法上的四元平等参与、平等互动、协商共识。但四元怎么互动呢？比如说民办学校的资方怎么参与互动？谁来代表学校资方参与立法？这时就会发现，民办学校的资方没有服务于民办学校公共事务的组织。为此，更有必要组建“广东民办教育基金会”，各民办学校可以委托这个共同的机构代表民办学校参与立法。那么教职员工怎么办呢？政府应当积极支持民办学校的教职员工组建自己的协会，教职员工可以委托这个协会参与立法，表达教职员工的诉求。作为法律调整的主体之一，学生家长也非常重要。民办学校在政府面前，是没有公共组织的弱势群体；而家长和学生在民办学校面前，也是一个分散的弱势群体，家长更需要有一个组织性的协会机构，由家长协会持续地关注学生的问题。
总之，要把法律立好，首先要弄清立法调整的对象，法律规范的对象起码是四元。同时要弄清，法律调整的对象，应当天然地就是立法参与的主体。要不然就会变成其中一元来管制大家，管理方就会按自己的想法和利益来管理其他方，这样就必然不公平，必然管不好，闹出很多矛盾。开明的政府要支持学校资方、教职员工、家长，都以组织化的方式来对话和参与，这样就可以比较透彻地把各方的诉求表达出来，这样的法律才是真正的社会契约，才能建立在人格平等和最终的社会共识的基础之上，这样的法律才真正有价值，才能顺利实施。
宪法保障公民办学的权利
袁征(华南师范大学教授)：谈到私人办学的合理性，一般都强调私人投资可以弥补政府教育经费的不足。但如果政府有了足够的教育经费，私立学校难道就应该通通关门？当然不是。《中华人民共和国宪法》规定，人民有信仰自由、言论自由和结社自由。办学是结社行为，讲授是言论表达。宪法规定的公民权利，已经充分保障了私人办学的权利。这是私立学校存在和发展的根本依据。
个人有办学的自由。但人们的自由可能互相冲突，这时就需要政府保护公民的重要权利不受侵犯。因此，法律要求私立学校应该符合国家规定或批准的最低教育标准。这主要包括两个方面：第一，不能造成直接伤害，例如校舍必须安全。第二，必须提供有一定质量的教育。例如在义务教育阶段，学校必须开设读、写、算等课程，使学生获得正常发展所必需的基础知识。这样的规定只是为了保护学生的权利，而不是为了限制私人办学的权利。所以，政府审查私立学校的标准必须是真正的最低标准。如果标准定高了，需要拥有很多资源才能达到，就会使许多公民不能开办自己的学校，不能行使自己的合法权利，实际上就是“干涉个人或团体建立和管理教育机构的自由”，就是违法。
广东民办教育立法应领先全国
信力建(广东信孚教育集团董事长)：地方立法应围绕如何“促进”做文章，不必面面俱到，更不必照抄民办教育促进法的有关条文，而应结合本地实际，研究制定“促进”民办教育的具体举措，贵精不贵多，贵在落实和确实使民办教育受益。
其次，要给民办教育创造一个宽松的发展环境，杜绝“管制越多，权利越少”以及“开门引资，关门打狗”的现象。这方面应该向陕西学习。陕西的民办教育立法，最初条款达到221条，最后定稿只剩31条，主要都是规定如何促进民办教育，所以现在陕西的民办教育环境比较好，许多地方的民办学校，要设专人忙备案年检的手续，陕西没这个情况，没年检这些关卡，大家都比较轻松。
再次，地方立法应当由人大主导，防止部门利益法制化。立法过程中要充分征求各方面意见，特别是民办教育人士的意见。在有条件的地方，民办教育界作为与该地方立法关系最为密切的主体，应主动提出立法意见或法律草案。
广东历来是改革开放的前沿。发展民办教育事关国运，广东尤其有责任立一个良法，不是搞多少锁链把民办教育管得服服帖帖，而是给其最大限度的支持，以保障其主体地位，发挥其积极性、主动性和创造性，最终实现民办教育的充分发展。
主张权利比立法更重要
张曙光(天则经济研究所研究员)：有几个问题需要弄清楚：1.为什么要搞地方立法？不只是为了落实民办教育促进法，最重要的目的是促进民办教育的发展，因为民办教育在中国的规模还相当小，以后要大发展，所以立法的目的应该立足于促进发展，而不是限制；2.谁来立法？既然是民办教育的立法，我认为应该由民办教育机构来主导，为此，应该设立类似民办教育协会这样的组织。民办教育要发展，各个学校之间要联系，需要一个民办教育机构，可以主要依托这个机构来提出立法议案，而不要单纯依赖行政部门。说实在的，各个部门都有自己的既得利益，单靠他们立法，很难避免部门利益法制化的趋向；3.立法以后如何实施立法？不是立了一个法就能依法办事，立了法照样可以违法，而现在主要不是私人侵权，而是部门侵权，怎么办？这也需要有一个民办教育机构，比如民办教育协会之类的，来支持自己的成员主张自己的权利。
我认为中国不是法律少了，立的法不少，但有几个真正实施了呢？所以不仅要在立法上下工夫，更要在主张自己的权利上下工夫。通过这些权利的主张使得立法可以实施，大家都这样做，法制才能上轨道，否则单靠立法解决不了实质的问题。
相关链接：
内蒙古通过自治区民办教育促进法实施办法
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