【内容提要】：在中国政府大力推行法治的今天，私益诉讼无疑取得了有目共睹的成绩。然而公益诉讼的缓慢前行却给中国的法治建设添加了很不和谐的音符。作为行政主体的政府，如若损害了社会公共利益，是否可以允许非直接利害关系人以准原告的名义向法院提起诉讼？行政公益诉讼的现实困境是什么？行政公益诉讼制度的建立需要具备哪些条件？这些问题都引起了笔者浓厚的兴趣。本文主要运用个案分析、经济分析、历史分析、比较分析等综合性的研究方法，从各个层面的不同角度对行政公益诉讼进行比较系统的探析：包括对行政公益诉讼的概念界定；外国行政公益诉讼制度的借鉴意义；我国行政公益诉讼的现实困境；建立我国行政公益诉讼的紧迫性和必要性，以及我国行政公益诉讼的路径选择。
【关键词】：行政公益诉讼 制度 原告
第一节 行政公益诉讼的概念
在理论界,对行政公益诉讼的概念可谓是众说纷纭,莫衷一是。经过归纳总结,比较权威的观点有以下两种：
(1) 中国人民大学法学院杨立新教授认为，公益诉讼一定是要包含着一个公共利益、公众利益的诉讼，而不是私人利益。我们现在的诉讼制度中，可以进行的都是有关私人利益的诉讼，是私人的权利受到侵害或者需要法律的确认、保护，才由有当事人资格的人提出诉讼请求。此概念的界定范围比较宽泛，无疑是认为只有非直接利害关系人才有资格提起诉讼。
（2）中国政法大学马怀德教授认为，行政公益诉讼，又称公益诉讼，是指有关国家机关、社会团体和公民个人，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，虽与自己无直接利害关系，但为了维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的诉讼。马怀德教授认为应将行政公益诉讼的起诉权交由特定机关，主要指检察机关，以公益代表人的身份提起；某些情况下，公益性社会团体或自治性组织对行政机关侵害社会公益的行为也可提起诉讼，没有肯定地把利益相关人作为起诉的主体之一纳入原告的范围。
另外，学界还有其他的类似表述，可以说对行政公益诉讼的认识是大同小异的，并且对它的性质---公益性，达成了共识。但是，诸多的概念无一例外地将原告的范围限定在“非直接利害关系人”上，笔者认为范围过窄，不利于发挥行政公益诉讼的社会效应，也不利于在实践中推动行政公益诉讼制度理论的最终确立，因而笔者认为行政公益诉讼理应优先将有直接利害关系且愿意主动为公益提起诉讼的当事人纳入原告的范畴，这比仅注重形式不注重效果和内容更趋合理。笔者认为，行政公益诉讼是指当行政主休的违法行为或不作为对社会公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许直接利益关系人或非直接利害关系人为公共利益向法院提起行政诉讼的制度。为了对此概论有一个更为全面清晰的认识，可以从下面几个方面加以理解。
（一）起诉的原因
现代国家的行政机构日益庞大，行政权力日益膨胀，使得权力和权利之间的矛盾彰显。行政权有侵犯私益之虞，对私权的保护早已为各国所普遍重视。我国对私权的保护也已相对完善，而对公益的保护则乏善可陈。根据无救济则无权利的原则，公共利益的侵害也必须得到救济，然公共权力机构作为执行公意的机构，却屡屡因滥用权力而致公益遭殃。所以，为了维护社会公共利益以及监督和制约行政权力，必须有人站出来对行政主体的违法行为或不作为说‘不’，使之接受司法审查，还公益一个公道。
（二）起诉的主体
第一、直接利害关系人是当然的适格主体。当事人因为对侵害自身利益的行为具有完全的诉权，法院理所当然必须受理。而行政权力在侵犯私人利益的同时可能侵犯公共利益或有侵害之虞，法律允许当事人以利益相关人身份为公共利益提起诉讼。这样，作为一个社会公益意识较强的公民，便能顺利地取得公益诉讼原告的资格，既有力地保护了自身的利益，同时也捍卫和维护了社会公共利益，收到了双重的法律效果。不仅拓宽了原告资格范围，同时与目前我国行政诉讼法的规定也不谋而合，是对现阶段法律规定内涵和外延的合理丰富。只需要法院在审理相关案件的时候做一些技术性的处理，无需对当前法律的传统精神作根本上的颠覆。
第二、非直接利害关系人作为起诉的主体，这正是行政公益诉讼首先要解决的问题。为了使公益保护获得可诉性，不应苛求申诉人必须与本案有直接利害关系，而应将原告的范围尽可能地扩大。而在具体的实践当中，最终提起行政公益诉讼的主体应当限定在法律特别规定的组织和个人。笔者认为，我国应从立法上赋予以下三类主体以原告的资格：律师事务所及律师、公益性组织、检察机关。
（三）诉的标的
行政公益诉讼成立的前提既可能因违法行为造成了现实的损害，也可能是尚未造成现实的损害，但损害的发生根据一般常识判断将不可避免，这样的理念源于对社会公共利益的安全隐患，起到防微杜渐，以预防为主的作用，尽可能地减轻违法行为所带来的财产、生命损失，有利于将违法行为遏止在萌芽状态，最大程度地保护不特定人民生命、财产安全。
（四）诉讼目的
一般的私益诉讼的目的仅仅是为了维护自身利益，立足点是自身权利得到司法救济。而行政公益诉讼的目的可以有两种：一是包括维护自身利益的同时自愿、自觉维护公共利益；二是不考虑自身利益，纯粹是为社会公益而诉。笔者认为，第一种目的必须强调直接利害关系人的主动、自愿、自觉，这就排除了“主观上为自己，客观上为别人”的情形。因为个人利益和公共利益并不是截然对立的，在可以同时兼顾的情况下，应当将其纳入行政公益诉讼的范畴。
第二节 外国行政公益诉讼的考察
行政公益诉讼作为一种诉讼形式，在西方国家已经发展得相当成熟，虽然名称不一，但内涵大抵相当。通过对西方各主要发达国家行政公益诉讼的考察、分析、比较，扬其利，弃其弊，当对我国尚存争议的行政公益诉讼有所启发。尽管各国国情不尽相同，但法治的精神却有相通之处，对一些先进制度的学习，必然有深刻的借鉴意义。
（一）美国的“私人检察总长”制度（private attorney-general theory）,即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法行为或不作为而提起的诉讼，包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三大类。此制度发端于1940年“桑德兄弟广播站诉联邦电讯委员会”案。六十年代兴起公益法运动，七十年代筹备官方或民办的机构保护消费者、环境保护主义或以前没有给予权利主张机会的其他团体的利益，包括为贫困者谋求整体利益，如公共辩护人项目，改革后的法律援助制度。现在的美国有许多公益律师，有许多的公益律师从事公益事务，包括免费的法律援助，诊所法律教育，为法学院的学生提供实习的机会，处理妇女权利、宪法权利和环境保护等问题。然而美国是实行三权分立制度的国家，政治制度的不同必然会产生司法制度的差异，因而我们在借鉴的时候应当是慎之又慎的。
（二）英国的“以公法名义保护私权”之诉制度，按照英国法律的规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行为。可以依职权为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。而实践中，检察总长一般是应请求人的请求而行使职权，赋予请求人必要的起诉的资格后便退出诉讼，由请求人自己将诉讼进行到底，期间并不再关注。然而没有了检察总长的关注和帮助，一般请求人往往会陷入诉讼的困境，很难最终顺利完成诉讼活动，因而英国的这一制度也是有待完善的。
（三）法国的“越权之诉”制度。越权之诉指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该项行政决定的合法性，并撤消违法行政决定的救济手段，它的具体涵义是只要申诉人认为有利益受到行政行为的侵害就可以提起越权之诉，并不要求是申诉人个人的利益，这里的利益主体包括公民、工会、社团、负有维护公益职责的行政机关，申诉人的利益不仅包括物质性利益，也包括精神性利益，并不限于现实的利益，将来的利益确实存在也可以起诉。这里的精神性利益和将来的利益在我国目前的立法上将会遭遇制度瓶颈，在实践中很难得到确认和承认，因而笔者认为目前还不宜借鉴。
（四）日本的“民众诉讼”制度，即指国民请求纠正国家或公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。具体包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼等，设立的目的是使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。实践中出现了承认居民因环境污染受损害而对有关行政许可行为提起撤销之诉的原告资格。日本的“民众诉讼”范围相当大，如不能采取合理的措施加以适当的限制，势必会有滥诉之虞。
（五）德国的“公益代表人”制度。德国学者认为，私人利益和公共利益绝对不能用同一标准加以衡量。为了保障公共利益，于1960年在颁布的《德国法院法》中专门确立了公益代表人制度，由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人。可见德国对行政公益诉讼的重视程度之高。但它的不足之处也是比较明显的，“公益代表人”作为司法行政官员，受政府命令的约束，很难保证行使权力的时候不受到政府的干扰，加上最高检察官拥有很大的自由裁量权，什么时候行使权力以及怎样行使都是不确定的，因而许多公益受侵害的案件并不能得到及时有效的救济。
由上述各国行政公益诉讼制度的分析可以得知：西方法治国家相关制度几近完善，其不仅表现在原告主体资格的拓宽，受案范围的扩大，更在于其对该制度本身充分的肯定，以及为该制度的不断完善所作的不懈努力。然而各个制度隐含的弊端也是不容忽视的，这就需要做到趋利避害，而不是削足适履，有针对性地、有甄别地、合理地加以吸收、借鉴，才会有利于该制度在我国建立以后发挥良好的功效。
第三节 我国行政公益诉讼的现实困境及原因分析
在当代中国的司法实践中，鲜有为公益而奔走疾呼的“好事之人”，而仅有的少数“积极分子”提起带有行政公益诉讼性质的案件，法院十之八九都以“无直接利害关系”而作出不予受理或驳回起诉的裁定。我们可以透过以下个案，看到我国公益诉讼的举步维艰，看到民众的扼腕叹息。
案例1 李刚提起“进津费”、“进沪费”案。[①]2005年7月6日，李刚以天津市市政工程局对外地车辆收取“进津费”违法侵害自己合法权益为由，向天津市第一中级人民法院提起行政诉讼。9月8日，法院作出裁定，认为本案不属于行政诉讼受案范围，驳回起诉。同年11月1日，李刚就上海市政工程管理局对外埠车辆收取“进沪费”行为，四次向上海卢湾区法院递交行政诉状，目前也“得到”了败诉的结果。
案例2 河北律师乔占祥诉铁道部案，乔认为铁道部《关于春运票价上浮的通知》未经国务院批准，未组织听证，侵害了他的合法权益。几年来铁道部的春运涨价的作法也侵犯了千千万万旅客的合法权益，于是向北京市第一中级人民法院提起诉讼。一审判决驳回诉讼请求，二审法院也做出驳回上诉，维持原判的决定。
案例3 “火车销售商品不开发票”案。2004年10月13日，郝劲松[②]，在火车上消费索要发票未果，一纸诉状将北京铁路局告上法庭，法院判其败诉。在此之外，郝劲松还有许多惊人之举。2004年8月8日，状告国家税务总局不作为；8月16日，状告北京地铁收费厕所不给发票；11月初，状告北京铁路局火车退票不给发票；12月底，状告地铁复八线花费纳税人的钱，却不为纳税人设计厕所，属于设计缺陷；2005年2月，第三次状告北京铁路局售货不给发票。这六起官司，仅有“北京地铁收费厕所不给发票”一案胜诉，其余有的以不具备原告资格而不予受理，有的以不属于受案范围而驳回起诉。
案例4 王日忠状告税务局不履行法定职责。王日忠向税务部门反映、举报本单位及下属9个部门偷漏个人所得税的严重违法行为，税务部门未作出任何处理，遂将该税务局告到法院，要求其履行税务稽查义务。法院以他不具备起诉资格而驳回他的起诉。
此外，还有诸如杭州律师金奎喜因西湖风景名胜区内兴建一所老年大学试图将杭州市规划局告上法庭，但最终得到是‘不予受理’的结果。由中国第一家公益律师事务所代理的北京行知民工子女学校状告北京市丰台区教委‘行政不作为’一案，一审已经获得“败诉”。为什么会出现上述案件中的结果，即法院要么‘不予受理’，要么‘驳回起诉’？究其原因，最根本的是我国目前并没有建立行政公益诉讼制度，上述个案被当作一般普通的行政诉讼对待也就无可厚非了。具体而言，导致我国行政公益诉讼在实践中出现这样的现实困境主要有以下几个方面的原因：
（一）原告资格受限
传统的行政诉讼法理论一直把原告的范围限定在“直接利害关系人”，而社会公共利益并不直接关涉某个具体的人或组织，这就形成了一个鲜明的矛盾：有直接利害关系的只能维护自身利益，而维护社会公共利益的往往是非直接利害关系人，这必然会把为公益而诉者拒之法院的大门外。
（二）受案范围狭小
现行的行政诉讼法只规定了对具体行政行为的审查，并未将抽象行政行为纳入司法审查的范围，但实践表明，虽然违法的具体行政行为并不一定是由违法地执行抽象行政行为或执行违法的抽象行政行为，但是违法的抽象行政行为必然导致违法的具体行政行为，进而也侵犯了不特定多数人的利益，而仅仅是由于它是抽象行政行为而不能得到司法的审查。
（三）诉讼请求范围过窄
目前法院对含有公益性质的私益诉讼原告的诉讼请求的支持，仅仅局限于其本人损失的挽回及权益的救济，并不支持原告提出的维护社会公共利益的请求。在法院方面看来，原告在保护自身利益的同时又提出要保护受到侵害的公共利益，是一种“无理请求”，是“多管闲事”，因为法律既没有赋予公民这样的权利，也没有授予法院确认这种权利的权力。这使得双方都陷于两难的境地。于是法院干脆来个“驳回诉讼请求”。
（四）司法资源相对稀缺
我国的生产力尚不发达，还是发展中国家，经济总体水平还比较落后，公、检、法各机关的司法资源尚不充裕，对涉及公共利益的案件尚无力应对。因为行政公益诉讼一般具有涉诉标的大、涉诉人员多、诉讼时间长、诉讼费用高等特点，无论对于公民还是司法机关都是沉重的诉累。在这种情况下，法院作出‘不予受理’的裁定也是无奈的选择。
（五）法律规范的缺失
我国宪法虽然赋予了公民民主监督的权力，但由于比较笼统和抽象，不具有现实的操作性，国家也没有出台相应的部门法去落实宪法的相关规定和精神，在现行的行政诉讼法律、行政法规里更是找不到相关的规定。没有法律的明文授权，法院是不能越“雷池”一步的。
除此之外，我国的政治体制、司法体制及历史传统等深层次原因也是行政公益诉讼面临的主要障碍。但从另一个角度思考，有那些勇敢的人勇敢地站出来，也给我们带来了这样的信息和信心：随着法治的发展，法制的健全，公民法律意识的提高，维护公益的‘勇士’将会越来越多。没有法律保障，一些挥舞着公益诉讼旗帜的个人犹如堂吉诃德，他们具有骑士般的英雄主义精神，以个案的影响唤起我们对一种新的制度的关注。
第四节 建立我国行政公益诉讼的紧迫性和必要性
在公共利益损害日趋严重化的今天，行政公益诉讼具有巨大的适用空间，最直接的原因即在于现实生活中存在着大量公益被侵害而得不到司法救济的情况，侵害国家经济利益的事件急剧增加，通过非法手段侵吞、破坏、浪费国有资产的事件已屡见报端；违背公认的商业道德、不遵守竞争规则、扰乱社会经济秩序、大规模污染环境、土地开发中的不合理利用问题，政府在公共工程的审批、招标和发标过程中的违法行为，侵犯其它经营者、消费者合法权益，特殊部门实行垄断经营的问题层出不穷；大量的行政违法行为有增无减，主要表现在行政机关滥用职权、以权谋私、不履行法定职责。
（一）环境污染和破坏。一些企业为求一时的经济利益往往以牺牲环境为代价，而当地行政机关也为本地的“经济繁荣”、增加财政收入而漠然视之，甚至在纵容，以求政绩突出，加官进爵。我国的许多地方官员的环境意识淡溥，一直在走‘先污染后治理’的老路，再加上治理环境污染事件的执法不严，违法不究，致使污染事件愈演愈烈。作为政府机关，负有履行《环境法》规定的保护当地环境的法定义务，如若不作为或违法作为都应该承担相应的法律责任。环境问题关乎社会的可持续发展，关乎全社会人民的切身利益，更关乎子孙后代的生存与发展。因此，将环境污染的政府责任纳入公益诉讼使之接受司法审查意义尤其重大。
（二）国有资产流失。据不完全统计，从1982年到1992年，国有资产流失大约为5000亿元[③]。有些国有资产的流失是内外勾结、恶意串通造成的，腐败导致流失，流失隐藏着腐败。在此过程中，行政机关不仅存在疏于管理的不作为问题，而且往往直接参与各种违法操作。国有资产属于全体人民，从某种意义上说，其实侵害了广大人民的利益，故人民应该有权动用人民法院的司法力量捍卫国家利益，也在捍卫自己的权利。
（三）政策性价格垄断行为。我国的垄断性行业不仅窒息了业内竞争机制的形成，束缚本行业快速健康有序地发展，而且极大地损害了广大消费者的利益。以铁路系统为例，春运涨价似乎成了无可质疑的惯例，以至于给全国老百姓造成这样的错觉：春运等于涨价。不仅仅是各种车的票价上涨，其它和春运沾上边的东西居然也堂而皇之地闹涨价，理由居然也说是国家的规定。要知道，春运涨价涨的是谁的价？打工者和两地分居者。涨价的目的有没有达到？过年回家，天经地义，是中国几千年的传统，在中国老百姓的思想中是根深蒂固，涨价能够抑制游子归家焦急的心情和急切的脚步吗？显然不可能。与铁道部的所说的合理分流也是相去甚远。作为垄断性行业的铁路部门的作法已经遭到了质疑和群众的不满，甚至引发了不少纠纷。河北律师乔占祥就是民愤中的代表，他用自己的行动唤起了社会对此事件的广泛关注，也引起了有关部门的重视。
此外，土地开发中的不合理问题，造成土地的大量闲置和浪费，严重违反我国土地管理法规和保护国土资源的国策；政府在公共工程中的审批和招标、发包过程中的违法行为。在我国，大量的行政性重复建设就是经由各级人民政府审批出来的，许多无效工程、豆腐渣工程也是审批出来的。政府用的是纳税人的钱投入公共建设，而有些地方政府的官僚主义作风把纳税人的利益抛置脑后，甚至不惜违法乱纪，致使人民的生命财产遭受重大损失。綦江桥垮塌事件就给我们的政府敲响了警钟，制止违法行政、严惩责任官员、维护公共利益刻不容缓。
之所以出现上述各种侵害公益的严重问题，有其深层次的原因，其中制度的缺失是原因之首。如能完善我国的行政诉讼制度，建立起行政公益诉讼，则这些问题都有望得到很好的解决。
第五节 建立我国行政公益诉讼的路径探讨
为了维护国家和社会公共利益，建立健全更加完善的行政诉讼制度，应该从我国的国情出发，寻求适合我国自身特点的行政公益诉讼制度，使之具有较强的可操作性、可行性，必须有相关的一整套措施加以保障，才能发挥该制度真正作用，扎根于我国的法律系统中，服务于社会主义现代化建设，对构建社会主义和谐社会亦不无有益之处。
（一）原告资格的拓展
行政公益诉讼本身的内涵应该加以明确，它应该将那些因自身利益受损连带提起公益诉讼的公民、团体和其他社组织纳入公益诉讼的范围之内。在此基础之上，将原告资格拓展为非直接利害关系人。笔者认为，根据我国的特殊国情,立法上宜确立以下四类主体的法定原告资格：
(1)利益相关人
利益相关人包括公民、法人、社会团体或者其他社会组织，他们是社会最广泛的主体，往往是行政侵益案件的目击者、亲历者和当事人。毫无疑问，这个时候他们具有诉的利益，在此基础上，法律可以允许他们在维护自身利益的同时附带提起公益诉讼，即赋予他们原告的资格。这样，他们便能以利益相关人的身份向法院提起行政公益诉讼。正如前述案例，它们都可以纳入行政公益诉讼的范畴。另外，法律为了最大范围地保护公民的诉权，在他们没有诉的利益时，可以赋予公民以告发权和启动权，即公民有权向有关政府部门、社会团体、社会组织特别是向律师事务所、公益性组织和检察机关检举揭发，要求对相关事件作出调查和处理，由受理检举的机构、组织决定最后的起诉与否，只要检举属实，一般就要向法院提起诉讼并参加诉讼，公民在此过程中只起着启动诉讼的推促作用，不必全程应诉，但负有作为证人出庭作证的义务。这样既可以有效地防止滥诉现象的发生，又不至于漠视公民对公益事业的热情和热心。
(2)律师事务所及律师
我国律师是社会主义的法律工作者，维护当事人的合法权益，维护国家法律的正确实施，维护社会主义公平与正义，是律师从事职务活动的神圣职责，律师职业同其他职业相比，具有更广泛的社会性。律师是维护社会主义法制的中流砥柱，律师的职业本质要求律师必须站在国家和人民的立场上，以法律为武器，秉公执法，不畏强势，不徇私情，刚正不阿，坚决维护当事人的合法权益，坚决维护社会主义法制的尊严和统一。律师被称为“正义的骑士”，因而具有相当的公益特征，这意味着律师是维护公益的最佳人选，具体原因有三：其一，律师具有扎实的专业基础，有丰富的实战经验，诉讼是律师最经常的业务活动。律师从事公益诉讼最是得心应手，游刃有余；其二，律师是特殊的执业群体，承担着维系法制建设的重任，加之社会的普遍关注和广泛认同，可更深层次地推动公益的进步；其三，律师业的执业活动受法律的特别保护，我国的《律师法》及《律师执业纪律规范》都明确规定“律师的执业活动不受非法干涉”，为律师从事公益诉讼提供了制度上的保障。同时，律师事务所作为律师的执业机构，能为律师的公益诉讼提供相应的资金支持和智力支持，极大地解决了律师的后顾之忧，增加了诉讼的成功率。目前，我国已经成立了第一家公益律师事务所——东方法律援助律师事务所，对我国公益诉讼的最终确立将具有里程碑式的意义。律师事务所及律师应该为行政公益诉讼作出其应有的贡献。
（3）公益性组织
公益性组织，可以是非政府组织（ngo），也可以是非赢利性组织（npo），例如消费者协会、残疾人协会、少年儿童保护组织等公益性团体及自治性组织。由于公益性组织是为了推动和保护公共利益为目的的，因此它们对相关的公共利益表现得更为关注，应是行政公益诉讼的积极倡议者和推动者。公益性组织的性质和使命决定了它在行政公益诉讼中不可替代的作用，它可以作为行政公益诉讼的代理人支持起诉或者直接作为原告提起诉讼。
（4）人民检察院
检察院作为我国的法律监督机关，主要职能是保护国家和公共利益，因此，检察机关享有行政公益诉讼的起诉权即公诉权符合我国宪法的规定，并充分体现了检察机关的职能，其以公益代表人的身份为维护公益，提起行政公诉乃是不可推卸的责任。无论从人力、物力、财力和专业知识上都足以和行政机关相抗衡。检察机关应当是行政公益诉讼首当其中的响应者和参与者，是行政公益诉讼制度中不可或缺的角色。
（二）诉讼请求范围的扩展
对于利益相关人的诉讼请求，法院不应苛求是当事人自身的利益，如愿意为公益而行使起诉权或启动权，法院应该受理，与原诉合并审理或者告知另案起诉。对于非直接利害关系人的诉讼请求，原告提出的诉讼请求可以是受到侵害的现实发生的利益，也可以是根据常识判断其将来必然发生的会受损的利益；不仅包括物质性利益，还应包括精神性利益。
（三）判例制度的确立
迄今为止，中国尚未建立判例制度。为了推动行政公益诉讼制度的建立，判例制度无疑是一个不错的选择，判例制度的实行，所有诉讼都可能具有公益诉讼的效果，因为当个别的裁决成为普遍的法律时，人们就可以确信，只要出现类似的侵害行为，法官会像第一个案件那样判决，这样，政府（行政机关）也就会约束自己的行为，从而在最大程度地减少甚至避免侵害公共利益的事件发生。笔者认为，由最人民法院编审的《最高人民法院公报》因其真实性、公开性、权威性、典型性，可以逐步过渡到赋予判例的法律效力，为日后下级法院审理同类案件提供参考。可以考虑先从司法实践中做起，由法院的判例来推动公益诉讼的发展。这对行政公益诉讼制度的最终建立必定是个福音。
（四）受案范围的扩大
受案范围是建立行政公益诉讼的瓶颈，如不能在拓展原告资格的基础上扩大受案范围，行政公益诉讼的收效将会甚微。纳入行政公益诉讼中的违法行为不仅包括具体行政行为，而且还应包括抽象行政行为，但应限于规章以下法律阶位层次较低的抽象行政行为。因为在具体实践中，具体行政行为往往是根源于抽象行政行为作出的，抽象行政行为因其对象的不特定性，一旦侵犯公共利益却不能接受司法审查，导致违法的抽象行政行为指导违法的具体行政行为不断重复侵害个人或公共利益，危害性极大。因此，要截“源”才能止“流”。
（五）举证责任的分配
行政诉讼的举证责任，学界普遍认为应是一种倒置责任，但在行政公益诉讼中，将原告资格限定在检察机关、公益性组织和律师事务所及律师，它们在各个方面与行政主体保持在相对均衡的地位，如再完全实行责任倒置显然是有失公平的。因而在举证责任的分配上，以遵循“谁主张，谁举证”为基本原则，被告对关涉法律依据和行政程序证据负举证责任。但鉴于我国目前的行政诉讼法的相关规定，原告应对起诉被告不作为的案件负举证责任，即举证存在向行政主体提出申请的事实。
（六）诉讼费用的承担和胜诉原告的奖励机制
行政公益诉讼是一种较为特殊的诉讼，具有涉诉标的大、影响范围广、涉诉人员多、诉讼时间长、诉讼费用高等特点，因而不宜按照一般的办法由败诉方承担。根据西方各国的惯例，原告提起行政公益诉讼的费用都比较低廉，只在败诉时按规定的标准缴纳象征性的费用。然而，行政公益诉讼过程中一般需要进行大量复杂的检测、检验、勘验、鉴定等，涉及的相关费用数额是难以估量的。有鉴于此，笔者认为有必要建立专门的公益诉讼资金库，诉讼费用及相关费用可以从该资金库中支取。资金库的资金主要有三个来源：一是国家为公益诉讼的固定专项拨款；一是社会各界关心公益事业的人士的捐赠；一是在公益诉讼中，行政机关败诉后应支付的赔偿金。此外，法院也应该为行政公益诉讼设立单独的收费标准，以区别于一般的私益诉讼。另外，由于原告是为了公共利益而起诉的，不是为了自己一己之私利，所以，法院在原告胜诉后应给予适当的奖励，一方面是出于对原告诉累的补偿，一方面是对原告热心公益的肯定和颂扬，也有利于鼓励原告继续推动维护公益，影响更多的公民和组织投身到社会公益的维护当中，营造良好、和谐的社会风气。
结语
我国是一个社会主义国家，我们奋斗的最高目标是实现共产主义社会。社会主义国家对社会公共利益的重视程度和保护力度应该走在资本主义国家的前列，充分体现社会主义的优越性。可遗憾的是，当社会公共利益遭受或面临遭受接二连三的违法侵害时，我们却由于制度的缺失而无所作为，这的确让人痛心不已。公共利益虽然不是每个公民利益的简单叠加，但却又关乎到每个人的根本利益。因而，维护社会公共利益，捍卫社会正义成了每个社会成员神圣而又光荣的权利和义务。观念要更新，传统要突破，时代呼唤着先进的制度来维系社会的可持续发展，司法的独立和中立也维系着人类各类矛盾与纷争中各方利益的均衡。没有行政公益诉讼的行政诉讼制度是不完整的。相信行政公益诉讼的出现和建立，将会推动整个行政诉讼制度的巨大进步，将会使我们的民主法制进程向前迈进一大步，努力争取和国际接轨，与世界同步。
参考文献
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