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主题：法律网评：质疑高考移民及政府公信力

第 1 楼

质疑高考移民及政府公信力
单旭丹李钰瑾
（浙江大学法学院，浙江杭州 310012）

[摘要] “高考移民”现象由来已久，曾引起众多非议。2005年海南高考状元风波更是波及政府的公信力，与目前国家创建和谐社会目标格格不入。笔者首先对高考移民现象所蕴涵的成因与背景进行剖析，然后质疑户籍制度和地方政府政策之公正性，最后论证政府诚信对平衡教育资源的积极意义。
[关键词] 高考移民；信赖利益；教育资源

高考移民是指部分考生在普通高校招生全国统一考试报名前利用省际间录取分数线差异，通过办理非正常户口迁移手续，在分数线较低的省份获取报考资格以求得较多录取机会，事实上这些考生绝大多数未在户口迁入地实际居住和接受高中教育。
高考移民现象在上个世纪80年代初见端倪，进入90年代更呈愈演愈烈之势。2005年因海南政府在高考前几个月发文取消高考移民考生的报考资格和理科状元李洋因移民考生身份被限填第一批志愿而未能被清华大学录取，又一次引起全国人们对高考移民问题的关注和反思。高考移民现象的出现固然与中国现行教育体制和招生体制的缺陷有很大关联，但海南的矛盾激化更有其特殊性：由于历史原因及客观条件的限制，海南基础教育水平长期落后于其它省市。每年高考的录取分数线都低于内地省份，加上上个世纪90年代海南的房地产泡沫经济遗留了大量“烂尾楼”，为处置积压的房地产，海南政府经国务院批准，实施了包括“购房入户”政策在内的一系列优惠措施以刺激购房消费，解除限制经济发展的枷锁，此政策也就成为了外省考生进入海南名正言顺的依据。
据《瞭望东方周刊》报道，海南2005年高考报名表显示:高考移民若全部考上大学，将挤占了海口市49%的高考招生名额。这不仅引起了当地学生和家长的不满，更对当地教育招生工作产生巨大冲击。为缓和社会矛盾，维护地方稳定，海南政府出台了一系列文件对外地考生报考资格进行严格审查，做出了“禁报”、“限报”的规定。
高考移民现象不仅折射出现阶段中国教学资源的稀缺，也反映了宪法保障的公民平等教育权在实际操作层面上的尴尬。导致教育资源配置失衡的制度原因正是规则的不公平，以及政府公共政策的不同取向或偏差。高考移民问题的凸现不仅是一种社会现象，也是一种法律现象，需要立法、行政等多方面的协调。本文试图以海南现象为例，具体分析高考移民问题的成因，给全国范围内此现象的处理提供一种借鉴意义。
一、“购房入户”政策是否合法
（一）法的效力分析
我国现行《中华人民共和国户口登记条例》于1958年1月9日全国人民代表大会常务会议第九十一次会议上通过，所以从法律的位阶上而言，其效力仅次于《宪法》，任何与它相抵触的下位法均属无效。我国户籍管理制度的规定与作为公民基本人权的自由迁徙权虽然有悖，但宪法亦未规定我国公民享有此种权利，并且这也是考虑到中国现行国情后做出的一个考量，即我国人口基数庞大，城乡差距明显，城市容量有限等原因迫使我国在一定阶段内只能牺牲迁徙自由的利益来保证社会稳定与经济的持续发展。
1999年海南省政府为贯彻落实《国务院办公厅关于印发海南省人民政府、建设部、财政部、国土资源部、人民银行处置海南省积压房地产试点方案的通知》精神，曾出台《海南省积压商品房转化为经济适用房管理办法》，并以琼府办119号文发布了《海南省人民政府办公厅关于加快积压房地产流通有关问题的通知》，其中明确规定:“凡单位和个人向开发商或中间商购买（含抵押贷款购买）商品住房的，每购买建筑面积20-25平方米商品住房（具体标准由各市、县政府确定），自取得房屋所有权证之日起，可在商品住房所在地办理1人入城镇户口手续……入户对象由购房人择定……在校学生从入户之日起，在普通高等院校入学考试、中小学入学等方面，享受与当地户籍人口同等的待遇。”同样从效力角度而言，此规定属于规章。
在处理法的效力问题上的原则是“上位法优于下位法”，仔细深究，海南政府“购房入户”政策并不见有违法行为，因为《户口登记条例》虽严格规定了户口管理，但并未有明确规定通过买卖商品房入户属违法行为，所以可以认可海南省颁布此项政策的合法性。
（二）公共利益之分析
从政策的价值角度看，公共政策实际上是对全社会的价值所作的权威性分配（美籍加拿大政治学家戴维•伊斯顿）。  它体现政策主体对主流社会价值观的张扬，符合公众普遍的价值判断和信念力量。根据迈克尔•罗斯金对合法性的界定，作为体现政府价值取向的公共政策，它的基础就应该是公众的同意，这也是评断某项政策合法性的一个依据。实际上，政策的合法性有两层含义，一是“符合法律”，包括内容与程序，二是合于民意，包括“合于传统惯例”、“合乎逻辑”、“合乎情理”。
反观海南政府在颁布“购房入户”时，其立法权限上完全合法，而初衷又是为了摆脱上个世纪90年代初遗留下来的经济泡沫问题，加快积压房地产流通，盘活金融资产，改善经济环境，因此这是一项符合当地公共利益的政策，它体现了民意，反映了民情，得到了民众的认同，尽管在与全局利益的协调上存在衔接不当，但是对“合乎情理”的定性毋庸置疑，因为不可能要求一个地方政府在考虑和制定地方政策时必须始终都面面俱到，尽善尽美，那么这对其要求也实在太过苛刻了。并且，海南政策的出台事先得到国务院的首肯，在国务院尚未能完全预见到实行后果的情况下，将移民问题的全部责任归咎于地方政府就更欠妥当了。
二、限制和禁止报考政策是否妥当
2005年海南政府发布了《海南省普通高等学校招生报考条件规定》和关于执行此规定的有关问题的补充通知，与2003年的规定相比，此次进一步严格了考生报考资格和志愿填报资格，高考移民只能限报本科第三批和专科（高职）院校。此法规的颁布对“高考移民”进行限制，给海南考生提供了法的保障，但是侵害了部分合法移民考生的利益，引发了社会对此法规合法性的一系列思考。在此，笔者提出一些自己的见解。
（一）政府颁布法规的权限
虽然我国的《考试法》尚在制定当中，但某一些重要的法规都有单行立法，比如教育部《关于普通高等学校招生报考条件的有关规定》中就明确规定了考生的报考条件、报考方法等问题。教育部隶属于国务院，是国务院下的部级单位，它发布的规定属部门规章，它以规章形式对宪法规定的公民的教育权做了具体的诠释和落实。在我国统一招生的制度下，尽管在录取名额上各省、市、自治区有严格的配额限制，但教育部的统一规定对于保障平等的教育权依然具有积极意义。
海南省颁布的法规不允许高考移民考生报考、填报某些志愿，这种禁止性规定可否由地方政府做出？地方政府是否有此权限？地方政府有权颁布涉及地方性利益的法规，这是由我国宪法明文规定的。海南政府颁布规定亦涉及到当地考生的利益，对维护当地社会稳定具有极大影响，依此，海南政府颁布法令不涉及违法行政问题。但是值得注意的是，受教育权作为我国宪法所赋予的公民基本权利，对其实现的限制只能由国家立法机关做出，地方政府规章根本无权涉及。另一方面，当地考生的权利固然需要保障，高考移民考生的权利保护是否就此可以放弃？退一步讲，即便当地政府确实具有此种权限，移民考生的行为是否违法呢？事实上，按照海南省教育厅规定，这些高考移民也是可以参加高考的，地方相关规定并没有指出高考移民的任何违法性，其实是承认了该现象的合法性。
（二）移民行为的经济利益
　应该说，“高考移民”是一种在现行体制下必定会出现的现象，有其合理性所在。移民考生大都来自高考大省，在原考地，庞大的考生人口基数和过高的录取分数线，使他们成为了高考的受害者；一旦他们移入海南等教育相对薄弱的省份，良好的基础教育无疑可使他们处于优势地位。根据经济学的假设，追逐利益的最大化是人的天性，每个人都会在衡量各种因素的基础上，作出自己最好的选择。对许多学生家长而言，在现行体制下，“高考移民”无疑是种“最优的选择”：既然高考录取分数线因考生所处省份的不同而有着较大的差异，既然合法地办理迁户手续可以提高考生的录取机会，在高考重要性日益凸显的今天，有一定经济实力并且对孩子上大学极为看重的学生家长是没有理由不“移民”的，只要其认为“投入”大于“产出”。可见，“高考移民”乃是对当前各地高考分数线相差悬殊的民间自发调节，在一定程度上甚至起着优化资源配置的作用。
外来考生移入海南，与当地考生争抢高考录取有限名额，势必对当地的稳定造成巨大冲击。为保护当地考生利益，保护招生、录取的平等与公平，政府才会如此归置。单从局部考量来讲，无可指责其行为，作为一方政府，其有义务去为当地民众谋取福利。并且此政策的颁布执行也不存在太多显性成本，因为大量烂尾楼已得到了有效处理，积压房工作已将近尾声，但不能忽视的是，移民考生作为合法移入该省的新居民，他们的利益又该如何保证？为处理积压房而出台“购房入户”政策，一旦实行完毕，马上对外省购房者的优惠条件加以限制，这样的做法是否会有兔死狐烹之嫌呢？
按照当地政策高考移民考生合法移入后，就成了当地考生，因此在利益上必须与当地考生等同对待，否则就是一种歧视。况且这部分考生的教育权依宪法规范受同等保护，政府更不应借公正之名行违宪之事。政府的高考限报、禁报志愿规定，不需要太多显性成本，但是“兔死狐烹”之举的隐性成本我们则不得不考虑。这是一种明显的政府违约行为，涉及政府诚信问题，试想一个没有良好信用的政府，在市场经济条件下又怎能给经济的发展提供强劲动力？故海南政府的限报、禁报的规定还涉及到信赖利益保护。
三、信赖利益应如何保护
信赖（reliance on promise）与信赖利益(reliance interest)同为美国法所创建，对允诺的信赖是合同效力的重要问题，而信赖利益却是合同救济中的问题，是损害赔偿法域的概念。  根据“一般法律思想”说，行政法中的信赖利益保护原则并不是从民法规则中类推而来，而是自始至终就存在的，只是在私法上其表现为诚实信用原则，而在公法领域表现为信赖利益保护。  信赖利益保护的一个很重要内容，就体现在它对待抽象行政行为的溯及力问题上。
根据行政法一般理论，抽象行政行为与具体行政行为的一个区别在于：抽象行政行为可以反复适用，主要是对后来的行为发生效力，所以抽象行为在很大程度上表现为立法行为；具体行政行为只能适用一次，主要是对已发生的行为发生效力，所以具体行政行为主要表现为行政处罚等八类行政行为。
据此，行政主体做出的抽象行政行为不能适用于施行前已经终结的行为，即便适用，为了保护法律的安定性，也不得限制或损害相对人已经取得的利益。只有这样，才能保证民众对政府行为的信任，才能维护法律的权威性和严肃性，从而切实保证人民的根本利益。鉴于海南省政府曾出台的《海南省人民政府办公厅关于加快积压房地产流通有关问题的通知》的合法性，《规定》与其是相抵触的。考生正是本着对政府“购房入户”政策的信任，通过合法程序将户口迁入海南。
而就在这时政府颁布文件禁报、限报志愿对其封堵，这岂不是一种具有溯及力的抽象行政行为？海南即便要封堵，也只能针对以后的移民情况，对之前的移民则应充分保障其信赖利益。
不可否认，抽象行政行为并不是完全不可撤销的，尤其是当行为与公众或国家利益存在极大矛盾时，应当允许政府撤销其先前行为。但是无论怎样，政府此时的行为也是一种违反诚信的行为，只是各方利益权衡后，牺牲此诚信可以更好地保护公众利益政府才可“违约”，对于因之而遭受损失的另一方相对人也必须予以救济，才符合法律精神。然而，海南政府的前后政策中并未见政府采取任何补救措施，而只是轻易剥夺了这部分移民考生参加高考的权利。他们的移入，先有“购房入户”政策的鼓励，之后又有迁户手续办理的确认，所以已经对能在当地参加高考产生了信赖。而海南政府在制定“购房入户”政策时对可能招致的不利后果预见不足，这是政府决策时的失误，移民考生不能为政府的失误而买单，政府也不应牺牲这些考生的利益为代价来弥补先前政策的缺陷。
此外，在考虑政府违约时也应关注到政府失信的成本。现阶段政府信用正遭受着前所未有的冲击，各种突发性事件都在考验政府诚信，从SARS到煤矿事故，从食品安全到高考移民，无一例外都要求政府妥善处理。政府诚信是构建整个社会信用体系的基石，是经济正常运行与高速发展的必要前提，政府诚信一旦崩溃，就必然会招致企业、个人的竞相效仿，从而导致整个社会信用缺失的“多米诺骨牌”效应，整个社会将陷入信用危机的恶性循环中。
政府诚信的权力外观即是政府的公信力，公信力正是政府行使公共权力效果的社会反馈，是政府责任行为的外射。  在现阶段，公信力遭受的最大威胁就是来自于政府政策的随意性、缺乏稳定性和连续性。此次高考事件正是拷问了“购房入户”的稳定性，凸现了海南政府制定政策的随意性。海南的处理方案对于全国都将有典型意义，让一个地方政府来独自承担体制问题带来的困扰，存在一定难度，所以教育部办公厅和公安部办公厅日前发出了《关于做好普通高校招生全国统一考试考生报名资格审查工作的通知》。
通知要求，各省级招生委员会可结合实际合理制定本地高考具体报名条件和报名办法。要针对高考移民现象对本地教育公平和社会稳定带来的负面影响，商请有关部门从严掌握、审慎出台以“高考优惠”作条件发展本地经济和吸引人才的政策，以免给高考过多的承载和负担。这份文件中明文规定高考移民考生将被取消学籍，可是对已经入户的考生怎么处理并未做出解释，留下的问题依然是对今后的行为可以以此防治，之前的考生利益的保障却无规范依据。
海南政策的一反一复，不仅使人们看到一个官民博弈的标本，更揭示出教育公正与地方利益冲突的两难处境下，解决高考移民这一问题的艰难。冲击既已存在，可防范的也只能是未来。鉴于对当地考生造成的不公平影响，限报、禁报政策固然可以减少对当地考生的利益损害，但对已成为当地居民的移民考生损害依然存在，如李洋案。李洋的报考资格是经过当地教育部门审查的，既然同意其报考，同时必然意味着承认了其公平的录取资格。如今状元落榜，只能说明政府政策的不公平以及不负责任。此时合法高考移民的利益与当地利益也形成一个法律上的博弈，公平性的博弈。笔者认为，衡量政府失信造成的危害和短暂的高考负面影响，再辅之以政府对当地考生的政策优待，如加强本地教育投入，提升教育水平，改善教学条件等措施尽量减小两地考生的差距，政府不宜再设置“门槛”阻碍其参加高考。
结束语     综上所述，海南高考移民事件让人们意识到政府决策应更为慎重，应更以长远的眼光综合分析政治、经济、文化等各方面因素，并且注意与其他法律法规的兼容，保持政府良好的公信力，树立政府优良形象，更好保护公民利益，维护社会稳定。同时也应反思海南省对本地教育关注和投入上的缺陷，反思现阶段中国教育体制上的弊端。再者，立法上也要加强教育投入，平衡各地区的教育资源，从根本上保证各省份之间的高考公平，一劳永逸地解决高考移民问题。

[参考文献]
[1] 郭殊，叶兰. 封堵“高考移民”事件地行政法思考[J]. 广西政法管理干部学院学报, 2004(3).
[2] 吕玉辉. 略论政府诚信问题地凸现及对策[J]. 行政与法, 2004(2).
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