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【文章标题】正确把握行政诉讼受案范围
【文章来源】转载
【文章作者】江必新 的文章列表
【发布日期】2005年12月07日 |
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正确把握行政诉讼受案范围
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［一］
行政诉讼的受案范围既表明公民、法人或其他组织对哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼，也表明人民法院可以对哪些行政行为行使司法审查权。受案范围标志着司法权与行政权的界限和关系，也反映着公民、法人和其他组织或者说行政管理相对人的权利受法律保护的范围。最高人民法院新近发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）之所以对受案范围问题作出解释，主要是基于以下几个方面的考虑：第一，受案范围是行政诉讼中的一个重要问题，但行政诉讼法仅在第十一条、十二条作了比较概括的规定。由于规定不具体，从审判实践来看，受案范围方面问题出现得比较多。有些应当受理的案件没有受理，有些不应当受理的案件却受理了。所以，有必要对行政案件的受案范围作出界定。第二，全国人大常委会在审议行政诉讼法草案的时候，曾经强调行政诉讼受案范围有一个逐步扩大的过程。最高人民法院在1991年制定《关于贯彻〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《意见》）时，考虑到当时我国行政诉讼制度发展不成熟的情况，以及各方面还不适应的背景，对行政诉讼受案范围作了一些限制性的规定。十多年来，我国民主政治和法制建设取得了长足的进步，公民的法律意识、被告行政机关的法治意识都有了很大程度的提高。行政管理相对人的权利保护要求在不断增长，人民法院审理行政案件的经验也在逐渐积累，人民法院对行政案件的承受力也在逐步加大或增强。应当说，恢复行政诉讼法所确定的受案范围的条件基本成熟，有必要取消《意见》对行政诉讼受案范围所作的限制性解释，从而在事实上扩大行政诉讼的受案范围。
［二］
《解释》主要是采取以下途径恢复行政诉讼法所规定的受案范围的。
——删去了《意见》中对具体行政行为的不适当的定义。将受案范围从总体上表述为：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为。”
——比较准确地界定了不可诉行为的内涵和外延。《解释》第二、三、四、五条分别对行政诉讼法第十二条所规定的四种不可诉行政行为即国家行为，具有普遍约束力的决定、命令，对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为的内涵和外延作了明确的界定。
——对人身权和财产权作了广义的理解。关于行政诉讼的权利保护范围，行政诉讼法第二条使用的是合法权益的概念，但在第十一条又使用的是人身权和财产权的概念。根据我国宪法规定的权利保护范围，从公民日益增长的权利保护要求和行政审判实践的发展来看，如果对人身权、财产权进行狭义理解，就会使相当一部分权益得不到保护；从行政诉讼法立法本意看，并没有将社会经济权利排除在外，当时惟一考虑到应当排除的就是政治权利；从社会经济权利的内涵来看，无一不直接或间接地涉及到公民的人身权或财产权。因此，对人身权、财产权应当作广义理解。
［三］
正确把握行政诉讼的受案范围，需要特别注意以下几个问题：
第一，必须准确地把握可诉性行为的主体范围。
根据行政诉讼法第二条的规定，可诉行为的主体范围，仅指行政机关和行政机关工作人员。《意见》第一条将可诉行为的主体明确为行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人。而《解释》将可诉行为的主体范围确定为“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员”。之所以采取这样一种表述方法，主要是基于以下几种考虑：一是这种表述更具有概括性。可诉行为的主体，既包括机关也包括不具有机关法人资格的组织；既包括具有法定行政职权的机关，也包括法律法规授权的组织，还包括行使行政职权的工作人员。二是这种表述更能体现可诉行为主体的实质。不管是组织、机关或者个人，能否成为行政行为的主体，关键在于是否具有国家行政职权。之所以用“国家行政职权”，是为了与私权尤其是与一般社会组织和企业的行政管理权相区别。因为通常所说的行政，既包括国家的行政管理，也包括社会组织和企业的行政管理，也就是说，既包括基于公共权力而实施的行政管理活动，也包括基于私权而实施的行政管理活动。为了将拥有非国家行政职权的主体排除出去，有必要使用“国家行政职权”的概念。三是为了避免一些不必要的争议。在实践中，有的行政行为是由不具有机关法人资格的行政机关的内设机构、派出机构或者临时机构作出的，而有的法院因为上述机构不具有机关法人资格而认为上述机构所作出的行为不是可诉行为，从而导致行政相对一方当事人的权益得不到救济。
第二，必须准确地把握行政行为的内涵和外延。
关于行政行为的概念，学术界曾经有不同的理解。《解释》虽然没有给行政行为一个完整的定义，但从第二款所排除的情形来看，本解释所指行政行为，是指具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员，与行使国家行政职权有关的，对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的行为以及相应不作为。对行政行为作出这样的解释或界定，主要是考虑到以下几个方面的原因：一是，行政诉讼法第十一条所列举的行政行为，不仅包括法律行为，而且包括双方行为。也就是说，行政诉讼法既没有将行政行为确定为单方行为，也没有将行政行为限定为法律行为。二是，国家赔偿法在确定行政赔偿范围的时候，使用的概念是与行使行政职权有关的行为。也就是说，只要某一个行为与行使国家行政管理职权有关，就属于国家行政赔偿的范围。三是，随着国家管理职能的扩大，行政行为方式也将逐步增加，行政行为的内容将会越来越丰富，行政行为的内涵和外延也将随之发展。四是，广义的行政行为的概念已经成为行政法学界的共识，新近出版的教科书大都采用广义行政行为的概念。
第三，必须准确地把握不可诉行为的范围。
《解释》将不可诉行为规定为以下六个方面：
一是行政诉讼法第十二条规定的行为。即国家行为，制定行政法规规章和发布具有普遍约束力的决定命令的行为，行政机关对行政机关工作人员的奖惩任免行为，法律规定由行政机关作出最终裁决的行为。
二是刑事司法行为。所谓刑事司法行为，是指公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。公安等行政机关的刑事司法行为，在有些国家被作为行政行为，并与其他行政行为一样接受司法审查。《解释》之所以将刑事司法行为排除在行政诉讼范围之外，主要是考虑到：其一，根据我国现行的司法体制，刑事侦查等行为被视为司法行为，在习惯上不作为行政行为对待。其二，我国刑事诉讼法已经授权检察机关对刑事侦查行为等刑事司法行为进行监督。其三，根据我国国家赔偿法的规定，因刑事侦查行为等刑事司法行为违法而致人损害的，受害人可以根据国家赔偿法的规定获得救济。如何区分行政行为与刑事司法行为的界限，是行政诉讼中的一个难点。我们认为，划清二者之间的界限，应当注意以下几点：一是刑事司法行为的主体，只限于公安等特定机关。目前只限于公安机关、国家安全机关、海关、军队保卫部门、监狱等机关。二是所实施的行为必须是刑事诉讼法所明确授权的行为。例如侦查、拘留、执行逮捕、预审、拘传、取保候审、监视居住、通缉、搜查、扣押物证书证、冻结存款汇款、保外就医等行为，都是刑事诉讼法所明确授权的行为。没收、违法收审等行为不属于刑事诉讼法所明确授权的行为，故不属于刑事司法行为的范围。三是刑事侦查行为的目的，是查明犯罪事实，使有罪的人受到法律追究，使无罪的人免受刑事制裁，而不是为了捞取好处或徇私情为一方当事人讨债，为地方利益动用专政手段。区分行政行为与刑事侦查行为，既不能只看是否作为刑事案件立案，也不能只看有关人员是否构成犯罪，而应当综合以上几点进行全面分析。
三是调解行为以及法律规定的仲裁行为。所谓调解行为，是指行政机关在进行行政管理的过程中，对平等主体之间的民事争议，在尊重当事人各方意志基础上所作的一种处理。由于调解行为是否产生法律效力，不取决于行政机关的意志，而取决于当事人各方的意愿。当事人如对调解行为持有异议，完全可以不在调解协议上签字，没有必要通过行政诉讼程序解决。但如果行政机关及其工作人员在调解过程中采取了不适当的手段，如强迫当事人签字画押，该行为在事实上就不属于调解行为，而是违背当事人意志的行政命令，对这种行为不服，可以向人民法院提起行政诉讼。所谓仲裁行为，是指行政机关或法律授权的组织，根据全国人大及其常务委员会依照立法程序制定的法律以及法律性文件的授权，依照法定的仲裁程序，对平等主体之间的民事争议进行处理的行为。仲裁行为与调解行为不同，行政机关实施仲裁行为可以违背一方或者双方当事人的意志进行裁决。仲裁行为对当事人来说，显然具有强制性，但是根据我国法律的规定，当事人对某些仲裁行为不服，可以向人民法院提起民事诉讼；而某些仲裁属于一级终局仲裁，当事人不服，在具备法定条件的情况下，可以通过执行程序解决。因而没有必要通过行政诉讼解决问题。需要注意的是，这里的法律是狭义上的法律，也就是说是全国人民代表大会及其常务委员会所制定法律。如果某一种仲裁行为不是法律而是由地方法规、行政法规甚至规章规定的，那么对这种“仲裁”行为不服，就不能向人民法院提起行政诉讼。
四是不具有强制性的行政指导行为。行政指导行为，是行政机关在进行行政管理的过程中，所作出的具有咨询、建议、训导等性质的行为。行政指导行为不具有当事人必须履行的法律效果。当事人可以按照行政指导行为去做，也可以不按照指导行为去做，违反行政指导行为不会给行政管理相对人带来不利的法律后果。既然行政指导行为不具有强制性，而且当事人具有选择自由，没有必要通过行政诉讼的途径来解决。需要说明的是，这里所谓“不具有强制性”，不是说行政指导行为除了不具有强制性的行政指导行为，还包括具有强制性的行政指导行为，而是为了强调。之所以要加上这种限定，就是要特别强调这里所说的行政指导行为是不具有强制性的。如果某一种行为具有强制力或者某一种行为要求当事人必须为一定行为或不为一定行为，行政管理相对人不履行或不执行就要承担不利法律后果，那么这种行为就不再是行政指导行为了，当事人对这种行为不服，仍然可以向人民法院提起行政诉讼。
五是驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。所谓重复处理行为，是指行政机关所作出的没有改变原有行政法律关系、没有对当事人的权利义务发生新的影响的行为。这种行为通常发生在以下情形：当事人对历史遗留问题的行政行为、对已过争讼期间的行政行为或行政机关具有终局裁决权的行为不服，向行政机关提出申诉，行政机关经过审查，维持原有的行为，驳回当事人的申诉。这种驳回申诉的行为，在行政法中称为重复处置行为。之所以对这类行为不能提起诉讼，主要是基于两点考虑：一是重复处理行为没有对当事人的权利义务产生新的影响，没有形成新的行政法律关系；二是如果对这类重复处理行为可以提起诉讼，就是在事实上取消复议或者提起诉讼的期间，这也就意味着任何一个当事人在任何时候都可以通过申诉的方式重新将任何一个行政行为提交行政机关或法院进行重新审查；三是如果将这类行为纳入行政诉讼受案范围，不仅不利于行政法律关系的稳定，而且不利于行政管理相对人对行政行为的信任。
六是对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为。这里所说的对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为，主要是指还没有成立的行政行为以及还在行政机关内部运作的行为等。之所以将这类行为排除在行政诉讼的范围之外，是因为行政诉讼的目的就是消除非法行政行为对行政管理相对人的权利义务的不利影响。如果某一行为没有对行政管理相对人的权利、义务产生实际影响，提起行政诉讼就没有实际意义。
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