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【文章标题】西方国家公开行政立法研究
【文章来源】《行政法研究》第2001-2期
【文章作者】郎佩娟 的文章列表
【发布日期】2007年04月09日 |
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西方国家公开行政立法研究
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一、西方国家公开行政立法的根据
第二次世界大战以来，公开行政立法在两方各国兴起。美国于1946年制定《联邦行政程序法》，以后历经修改，先后补充制定了《行政会议法》（1964年）、《情报自由法》（1966年）、《联邦隐私权法》（1974年）和《阳光下的联邦政府法》（1976年），确立了以公开行政为核心，以保护公民、法人或者其他组织权利为目标的行政程序法典。英国没有法典形式的行政程序法，但贯穿于各项法规中的自然公正原则赋予公民三项基本权利：即在合理时间得到通知的权利；了解行政机构论点和根据的权利；为自己辩护的权利。法国于1976年制定了《行政行为说明理由和改善行政机关和公民关系法》，1978年公布了《行政文书公开法》，并于1980年施行，使1789年《人权和公民权宣言》中提出的“社会有权要求机关公务人员报告其工作”的思想得以实现。日本从20世纪70年代起开始讨论人民的“知情权”问题，并在此基础上提出建立情报公开制度。1991年12月，日本政府发布《行政信息公开标准》，1993年11月颁布《行政程序法》，1998年3月，《信息公开法案》通过日本行政改革委员会答辩，经内阁会议决定提交国会，1999年该法律在国会获得通过。
瑞典是行政申诉审查制度的起源国，这一制度能够有效实施的主要原因在于其公开性，亦即将行政申诉审查制度同公开性联系在一起，使新闻界及时获悉并详细刊载申诉专员提交的案子或报告，制止行政权力对公民、法人或者其他组织权利的侵害。公开行政立法同样得到其他一些西方国家的重视。例如，1950年奥地利制定了《行政程序法》，1955年意大利制定了《行政程序法草案》，1976年德国制定了《行政程序法》，1977年爱尔兰通过了《信息自由法》，1980年荷兰开始施行《政府信息条例》，1983年芬兰通过了《官方文件公开条例》等。
西方国家公开行政立法的兴起有其深刻的理论与现实根据。
（一）西方国家公开行政立法的理论根据
西方国家公开行政立法的理论根据主要是人民主权理论和程序公正理论。
1．人民主权理论
近代西方资产阶级政治思想家的民主理论是在反对封建专制的过程中产生的。一些进步思想家（卢梭、潘恩、杰斐逊等）基于自然法和社会契约论提出了国家主权应当属于人民的民主主义主张，并对此进行了较系统的论述。
卢梭认为，民主国家是在社会契约的基础上产生的，每个缔约者毫无例外地向它交出了自己的全部权力，因此每个公民都是国家权力的主人。公民之所以订立契约结成国家，目的就是要保证自己的自由平等权利。国家为实现这一目的，就需要有一种强制性的统治权力，即主权。由于主权是“受公意所指导”的，而公意是“全体国家成员的经常意志”，所以国家主权应当属于人民。卢梭还认为，行政权力只是主权者意志的执行权力，政府如不按主权者的意志活动，人民就可以撤换它。
潘恩认为，共和制和君主制的根本区别在于共和制是为公众谋利益，君主制是为个人谋利益。在共和制下，随便做什么事都必须把道理向民众说清楚，每个公民都是国家的主人，他们把了解政府的活动情况当作是自己份内的事，“他审查政府的费用，并比较其利弊，最重要的是，他从来不采取盲目跟从其他政府称为‘领袖’的那种奴才作风”。在共和制下，故弄玄虚会遭人耻笑，因为“国家不能有什么秘密，而宫廷的秘密，正如个人的秘密一样，总是它们的短处”。
杰斐逊认为，理想的民主共和政府的首要条件即是人民能够控制政府。人民是共和国权力的唯一源泉，人民不仅有权选举代表处理共同关心的事务，而且有权随时撤换这些代表。杰斐逊还认为，世界上任何一个政府如果单纯委托给统治者，就一定会出现腐化堕落现象。防止政府蜕化的可靠途径是依靠人民对政府进行监督，当每个公民都参与对当地政府和文职官员的监督时，当他们觉得自己每天都是国家事务的参与者和管理者时，“他们就会宁愿粉身碎骨，也不肯让凯撒或拿破仑那样的人来夺取他们的权力”。
2．程序公正理论
进入20世纪中叶后，程序法价值被越来越多的法学家和政治学家所肯定。他们认为，程序是法的内在生命，如果说实体法是权利义务的设立（立法）、分配（行政）与调整（司法），那么程序法就是权利义务设立、分配与调整所必须遵循的基本规则，是实体法实现的基本保障。不仅如此，程序法还具有独立价值，即程序法可以先于实体法而存在，可以补充实体法的不足，也可以纠正实体法的偏颇。照此推论，一个国家可以没有行政法，但不能没有行政程序法或行政诉讼法。一个国家没有实体法制但却有好的程序法制，仍然可以把整个社会调整好，并实现理想的社会目标。正如美国法学家伯纳德·施瓦茨所言：“行政法更多的是关于程序和补救的法，而不是实体法”。
在肯定程序法价值的同时，法学家和政治学家还提出了程序公正问题。他们认为，绝非任何程序法制都能够保障人权和社会发展，因此必须将人文精神和民主精神贯注于程序法，实现程序公正。那么，程序公正的标准是什么，怎样衡量程序公正呢？从实现一般公正的动态过程看，程序公正的标准主要包括程序参与、程序公开、程序维持等。“程序参与”的宪法依据是政治参与。政治参与要求政府在作出关乎公民切身利益的行政决定时要说明理由，并听取他们的意见，给他们以陈述、辩驳的机会。“程序公开”的主旨在于让公民亲眼看见正义的实现过程，正如英国那句古老的法律格言：“正义不但必须伸张，而且必须被看着伸张”。从实践看，大量的非法交易都是在幕后或“黑箱”中完成的。公开化、透明度是最好的防腐剂，其功能就在于降低腐败的发生率。“程序维持”表明了程序的效力，即不能对经过程序认定的事实关系和法律关系恣意变更。程序参与者在按部就班进入程序后，必须接受自己陈述与判断的约束，事后的反悔或申述虽然可以创造新的不确定状态，但却使选择余地大为缩小。
人民主权理论回答了政治哲学的一个基本问题，即“谁应当握有权力”，解释了公开行政的理由，是公开行政立法的根本理论根据。程序公正理论回答了政治民主的一个基本问题，即“公民应当通过什么方式行使民主权利”，提供了公开行政的途径，是公开行政立法的直接理论根据。上述两种理论，对西方国家公开行政立法具有细致入微的影响和积极主动的推动作用。
（二）西方国家公开行政立法的现实根据
在20世纪20、30年代经济大萧条中，特别是第二次世界大战后，西方国家政府从消极行政转向了对社会和经济立法的积极干预。在此趋势下，政府规模不断扩大，行政权力日益膨胀，国家的权力结构模式也由议会主导演变为行政主导。行政机关不仅通过立法倡议、授权立法、行政命令等方式分享议会的立法权，而且通过制定法律实施细则和行使自由裁量权边际性地“修改”法律。公共行政突破传统“行政中立”观念进入政治领域，既有合理性，也有危险性，自由裁量权就是典型的例子。二战以后，自由裁量权随政府职能的扩大而膨胀，增加了政府在法定幅度内权变决策机会，提高了行政效率。但是，自由裁量的存在，使得行政权力成为国家权力中最具个性的权力，在自由裁量范围内，行政权利的运行不受法律直接羁束而更多地受制于行政人员的价值取向，甚至受制于物质利益，因此，自由裁量常常以合法的形式背离公共权力的宗旨，造成对公共利益和公民权利的威胁或伤害。对此，美国大法官道格拉斯曾说“无限自由裁量权是残酷的统治。它比任何人为的统治手段对自由更具破坏性”。在这种背景下，公开行政立法作为保障公民参政和制约行政权力的制度安排，随民主和民权运动的兴起在各国发展起来。
二、西方国家公开行政立法涉及的主要内容
西方国家公开行政立法涉及的主要内容有七。
（一）关于公开行政的目的
公开行政不仅是政府工作方式的调整，而且是实现公共行政民主化运作的重大变革。政府通过各种公开行政方式，满足公民、法人或者其他组织的“知情权”（对国家活动了解的权利），从而有效实施行政参与、行政监督及利益维护。例如，日本《信息公开法案》明确规定，行政机关负有向国民说明一切活动的责任。行政机关对国民负有说明的责任，国民对行政机关拥有要求说明的权利，这种权利虽抽象，但却是向民主化迈出的坚实一步。
（二）关于公开行政的范围
政府公开行政的范围主要有二。其一是公开行政机关的议事、执行活动及其过程，包括行政决策活动的缘由、标准、程序（行政执行活动的发动、组织、评估等）。其二是公开行政机关议事活动的结果（情报信息），包括行政机关制定的法规、规章、决议、决策、决定、会议记录等。例如，《美国法典》第552条第1款第1项规定，每个机关都应使公众可以随时获得下列5项信息：其总部和基层组织的机构设置，以及公众可以获得信息、提交呈文或要求、得到决定意见的地点、雇员和方法；其功能运转和作出决定的一般途径与方法；程序的规则；由法律授权而制定的普遍适用性实体规章，以及机关制定并通过的一般政策说明和普遍适用性解释；上述各项的修改、修订或废除。
（三）关于公开行政的限制
公民拥有知情权，但这并不意味着公民可以无条件或不受限制地获取公共部门的信息。为了维护国家利益、公共秩序和第三方利益，同时也为了减轻行政机关的负担，各国公开行政立法对公民获取公共部门信息的权利规定了限制性条款。例如，《美国法典》第552条第2款规定了政府免于公布的9项信息，包括：为了国防或外交政策的利益，依据总统行政命令确立的标准特别授权应予保密的事务；仅仅涉及行政机关内部的人事规则与实务；由法律特别规定免于公开的事务，但该法律对免于公开的事务必须规定得十分具体，不留任何自由裁量的余地，必须规定不予公开的明确标准或列举不予公开的事务的具体种类；贸易秘密以及由个人提供H具有特许性或机密性的商业或金融情报；在行政机关作为一方当事人的诉讼中，法律规定不得向非机关当事人公开的机关之间或机关内部的备忘录或信件；人事和医疗档案及其他透露出去会明显构成侵犯个人隐私权的档案；为执法目的收集的档案材料或信息情报，但仅限于公布后可能干扰执法过程。可能剥夺某人受到公正审判或公正裁决的权利、可能构成对个人隐私权的不当侵犯、可能暴露秘密情报来源、可能泄露司法调查或起诉的技术和方法、可能危及任何个人的生命或人身安全的档案或信息；对金融机构负管理或监督职责的行政机关制作的或代表其制作的或供其使用的调查、运转式条件等报告；有关矿井的地质学和地球物理学的情报和资料，包括地图。如果可公开和不可公开信息处于同一行政文件，则先对不可公开信息加以删除，然后再向申请人提供。
（四）关于公开行政的方式
公开行政的方式主要有刊载、告知、财产申报、听证、旁听、报道、查阅等。“刊载”指行政机关将公共行政信息以文字、图表的形式在适宜载体上公开登载。一般而言，各级行政机关正式通过的文件特别是法律文件都由正式刊物予以刊载，这是各国通行的做法。例如，《荷兰行政法通则》第3章第42条规定：“如非向一个或一个以上利害关系人作出的命令，行政机关应通过在政府公报、报纸或免费获得的地方报纸上以公告发表命令或命令的主要内容的方式进行公布，或通过其他合适的方式公布”。
“告知”指行政机关将具体行政行为的有关事项通知或告诉行政相对人，其基本内涵是：行政机关要求行政相对人为或不为某种行为时，应告知行政相对人该行为的意义以及作为或不作为的法律后果；行政机关采取行政措施必须向行政相对人说明事实上或法律上的根据；行政机关在作出限制公民权利及自由范围的行为时，应附详细理由；行政机关剥夺行政相对人某项权利或要求行政相对人为某种义务，必须事先将行政决定告知有关行政相对人；行政机关作出允许行政相对人申诉的决定，必须告诉行政相对人可以进行申诉的适当机关和法定时间。《美国法典》第552条之2第6款第2项专门规定了“会议告知”，即机关应在公众易于进入或接近的地点，迅速向公众提供有关该会议议程上每一事项的讨论情况，或者该会议上收到的每份证言的记录文本、电子记录材料或会议备忘录，除非该机关认为这些讨论或证言中包含有按法律规定可不予公开的信息。
“财产申报”指一定范围的行政官员（申报主体）依法申报个人财产、财产来源及各种投资活动。其基本内涵是：公职人员必须依法如实申报个人财产和收入，不得虚报或瞒报，公职人员所拥有的财产和收入超过薪金所得但又无法解释其合法来源的，即以违法论。美国、英国、法国、德国、意大利、奥地利、日本、俄罗斯等国都制定有个人财产申报法，美国政府还专门设立“政府道德委员会”作为对这一法律的监督执行机关，逾期不申报者将受到追诉或民事处罚。个人财产申报表还可以供公众和新闻媒体随时查阅。
“听证”指行政机关在作出影响行政相对人权利义务的决定之前，听取有关行政相对人的意见。听政制度源于“自然公正地听取两方面意见”的法理，最初作为司法审判活动的程序，20世纪后运用于行政领域。其基本内涵是：除法律有特别规定外，不经过听证，行政机关不得作出影响行政相对人权益的决定；在涉及行政相对人权利的行政决定作出之前，应当给予行政相对人就有关事项表示意见的机会；享有行政听证权的行政相对人，应及时得到有关听证问题的通知；行政机关应为所有利害关系人提供机会，使其能够对问题展开充分的辩论。
“旁听”指行政机关允许公民、法人或者其他组织参加、听取行政机关的各种会议。例如，《美国法典》第552条之2第1、2 3、5款规定：行政各部、军事各部、政府公司、政府控制的公司、政府行政部门所属的其他机构（包括总统办公厅）和所有独立管制机构举行的会议（按法律规定可不予公开的会议除外），都应自始至终公开，允许公众旁听和评论。至少在会议召开的一周之前，召开会议机关应发布公告，说明会议的时间、地点、议题、是否公开、以及该机关指定负责答复有关会议问题的官员姓名和电话号码等。
“报道”指行政机关允许各新闻媒体依照各自视角，在遵守法律的前提下报道、评说其各项活动，特别是重要会议活动。当代媒体技术特别是电视技术突飞猛进的发展，使传统的旁听方式受到了挑战，使旁听更具权利象征意义。因此，许多学者已经将目光由旁听自由转向了报道自由。正如日本学者宫泽俊义所说：“比起旁听自由来，有更重要意义的是报道自由。旁听自由，主要是以报道自由为前提条件才有意义。一般群众通常主要是通过新闻报导才能知道议院会议的详细情况，会议公开的目的，实际也可以说主要是提供报道自由才能达到。”
“查阅”指行政机关允许公民、法人或者其他组织查阅。复制其已经刊载的和尚未刊载的各种文字资料，包括会议纪要、最终裁决令、裁决意见、政策说明、行政人员手册等。与旁听和报道相比，查阅所触及的行政公开程度更为深入，所带来的政治震颤也更为强烈。例如，《美国法典》第552条第1款第2项规定：各机关应保证公众可以查阅和复制3种文字资料，即案件裁决所作出的最终裁定意见，包括补充意见、不同意见和裁决令；由机关制定并通过但没有在《联邦公报》上发表的那些政策说明和解释；行政人员手册以及发给行政人员并影响到某公众成员的指示。为防止对个人隐私权的明显的不当侵犯，行政机关在提供这些资料时，可以删除那些表明个人身份的细节，但每次都必须以书面形式充分说明这种删除的理由，每个机关还应备有现行文件索引供公众查阅和复制，并应按季度或更短周期及时出版发行每期索引及其补充。
（五）关于公开行政的时限
公众提出公开行政的申请，相关行政机关必须在一定期限内作出答复，不允许行政机关在时间上任意拖延，否则即构成违法。在这方面，西方国家的行政程序法都有明确的规定。例如，《荷兰行政法通则》第3章第11条、第13条规定：行政机关应将依职权或依申请制作的命令草案连同有关文件提供备查，备查时间至少应有四周。利害关系人可随自己意愿选择口头或书面方式发表其对命令草案的意见，发表意见的截止时间不得早于备查时间的最后一天。《美国法典》第552条第1款第6项规定：行政机关在接到公民按规定提出的查档要求后，应在10天（不包括星期六、星期日和法定节假日）内作出是否满足其要求的决定，且应立即将决定及其理由通知要求人，并告知其享有在不服此决定时可向本机关首长申诉的权利，行政机关应在收到这种申诉后的20天（不包括星期六，星期日和法定节假日）内对申诉作出裁决。
（六）关于公开行政的费用
政府公共行政信息一般应免费提供，一些国家（例如法国）将获取公共行政信息看作是公民民主权利的不可缺少的组成部分，越来越多的公共行政信息在因特网上的免费利用，也对公共行政信息服务产生了深远影响。但是，由于收费不仅关乎政府利益、用户利益，也关乎中间开发商利益，因此，公共行政信息利用的收费仍有存在的必要。但是，政府在制定收费政策时，应充分考虑公民的承受能力和政府公共行政信息的开发、供给能力。例如，《荷兰行政法通则》第3章第11条规定：查阅人获取备查文件，只支付成本费用。《美国法典》第552条第1款第4项规定：管理和预算局应为所有行政机关制定统一的收费标准。收费标准应以保证收回检索、复制和审查文件的直接成本费用为限。如果查档出于商业用途，则收费应以检索、复制和审查该文件的合理费用为标准，如果查档要求由学术研究机构、教育机构或新闻机构的代表提出，且不是出于商业意图，则收费应以检索和复制文件的合理费用为标准，如果信息的提供因有助于公众对政府的了解而有利于公众，且主要不是服务于申请人的商业利益，则该文件应免费提供或以低于上述收费的标准提供。除非申请人以前未及时付费或查档费用预算超过250美元，行政机关不得要求申请人预先付费。
（七）公开行政的保障
政府不仅要通过多种方式收集、供给公共行政信息，而且要通过立法、司法程序，对阻挠公众获取公共行政信息的行为予以制裁，以保障公众的知情权，并更好地利用公共行政信息。例如，《美国法典》第552条第5款规定：每个机关必须在每年3月1日或3月1日以前向众议院议长和参议院主席呈交上一年度的报告，该报告内容包括：每个机关拒绝申请人查档要求的次数及每次拒绝的理由；当事人提出申诉的次数、结果及每次驳回申诉的理由；作出拒绝申请人查档要求决定的责任人的姓名、职称、职务以及每个人参与此类决定的次数；对不当拒绝提供档案的主要责任人员或雇员的纪律处分报告或者不给予纪律处分的理由；机关依法制定的与查档有关的各项规章的副本；机关依法制定的查档收费价目表副本及实际收费的总数；能表明该机关努力全面执行情报公开法的其他情况。再如，《美国法典》第552条第1款第4项除规定查档费用标准外，还规定了申请人的诉权。申请人有权向法院控告行政机关封锁档案的行为，控告人居住地或主要营业地、该行政机关所在地或哥伦比亚特区的合众国地区法院，应该重新审查事实，并可以秘密查阅该机关档案的内容，以确定该档案是否属于按法律规定可不予公开的档案。如果法院认定该行政机关工作人员拒绝向控告人提供档案属主观武断行为，则法院有权制止这种行为，并命令行政机关将曾被不正当封锁的档案提供给控告人。特别法律顾问应迅速查明对该封锁行为负主要责任的工作人员应否给予纪律处分。
三、西方国家公开行政立法对我国的示范效应
西方国家公开行政立法对我国有很强的示范效应，即公开行政必须依靠规范的、系统的、统一的立法。
我国改革开放特别是20世纪90年代后，公开行政问题引起了越来越多的社会关注。一些地方或政府部门也开展了公开行政实验，例如，村务公开、厂务公开、警务公开、医疗事故鉴定公开等。但是，由于没有规范、系统、统一的公开行政立法，这些实验大都停留在分散的、各自为政的状态，无论对其他政府机构还是对广大公民都没有形成足够的影响。因此，公开行政立法的滞后已大大制约了我国公开行政的发展进程，制定规范、系统、统一的公开行政法律，已成为我国实施公开行政的关键。
根据西方国家公开行政立法经验和我国的实际情况，我国亟需制定下述法律：
制定《行政程序法》，行政程序法是规定行政权力运行方式、步骤、空间、时限的法律规范，具有规范行政权力行使，控制不法行政，保护行政相对人合法权益，并给受行政行为损害的行政相对人以法律救济等主要功能。此外，行政程序法与市场经济、民主、法治、公平、效率等也有密切关系。我国至今没有专门的行政程序法典，有关行政程序的规定散在于各具体法律规定，例如，《行政处罚法》规定了行政处罚的听证程序，《价格法》规定了价格听证程序等。这些零碎的法律规定既表明了我国行政程序立法的进步，同时也表明了我国行政程序立法的迫切。行政程序立法的重点是行政权力运行的事前控制及行政主体的自我约束机制，具体到公开行政，行政程序法应将公开行政具体细化为表明身份程序、说明理由程序、咨询程序、通知程序、告知权利程序、听证程序、行政决定公开程序等。
制定《公共部门情报信息公开法》。公共部门通常指各级政府部门和所有主要受公共基金资助和控制的部门，不包括在市场环境中运行或受私人和商业利益驱动的部门。公共部门的特点和活动规模决定了它是社会最重要的信息源。在市场经济条件下，公共部门信息的公开化将极大地刺激信息产业和信息市场的发展，为经济的增长和社会的发展提供前所未有的机遇。在一定意义上可以说，公共部门信息的公开化程度是社会信息化的重要标志。公共部门情报信息公开法是规定公共部门依职权或依申请进行公共信息提供活动的法津规范，具有鼓励行政参与、促进行政监督和维持政治一体化等主要功能。因此，有必要制定公共部门情报信息公开法，对公共部门情报信息公开的内容、方法、费用、时限、申诉、监督、法律责任等加以规范，使公共部门所拥有的情报信息得到最大限度的开发和利用。
制定《行政机关会议公开法》。我国行政机关每年都要召开大量会议，诸如全体会议、常务会议、扩大会议、办公会议、专题会议、协调会议等。行政机关会议公开法是规定行政机关会议公开活动的法律规范，具有满足公民政治关心、提高公民政治信息获取能力、增进公民对政府的了解。融洽政府和公民的关系、提高公民对政府的信任度等主要功能。因此，有必要制定行政机关会议公开法，对行政机关会议的公开范围、公告发布、文件提供、司法审查等加以严格规定，使公民通过行政机关会议公开获取更多的政治信息，把政府置还于社会、置还于公众。
制定《新闻法》。新闻法是规定新闻媒体、新闻从业人员从事新闻报道活动的法律规范。具有保障新闻媒体、新闻从业人员工作权利并规范其行为的功能。在西方国家，新闻舆论受到法律保护，甚至被称为“第四种权力”或“无冕之王”。在监督行政方面，尽管新闻从业人员揭露官员腐败有时是迫于行业间的激烈竞争，但在客观上则确实收到了维护社会公平正义的效果。在我同，一面是绝大多数新闻从业人员的工作权利特别是舆论监督权利缺乏法律保护，另一面是个别新闻从业人员的职业道德缺乏法律制约，这两方面情况的并存，加剧了新闻立法的紧迫性。因此，制定新闻法，明确规定新闻媒体、新闻从业人员的任务与权利、纪律、管理与监督等，以更好地发挥新闻媒体传播信息、引导舆论、揭露腐败、弘扬正义的功能，这无论对于新闻媒体、新闻从业人员，还是对于社会的文明发展，都有不可估量的作用。
制定《公职人员财产申报法》。公职人员财产申报法是规定公职人员财产申报行为的法律规范，具有约束公职人员行为、反对腐败、监督行政等主要功能，并对具有潜在贪污可能的官员产生强烈的心理抑制。我国目前实施的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，并不是严格意义上的财产申报制度，且存有不少缺陷。因此，有必要制定公职人员财产申报法，明确规定申报主体、申报内容、申报程序、申报主管机关、申报资料公开、法律责任等，使公职人员的财产申报真正纳入法制化轨道。
公开行政的立法过程并非没有困难。一些立法者担心公开行政立法及其实施可能会影响政治共同体的稳定，担心普通公民由于政治社会化程度低而不能有效运用各种政治权利，因而主张放慢公开行政立法的速度，等待时机成熟。实际上，公开行政不仅不会破坏反而会增强社会稳定。原因是，广泛的政治冷漠是政治制度软弱的表现，说明统治者已没有能力激起公民对政治的兴趣和对自己的忠诚。如果大部分公民游离于正常的政治渠道之外，不能共同参与政治，那么，这一国家的政治空气就具有潜在的爆发性。反之，如果政府为公众提供了多种可供选择的政治参与渠道，公民随时可以进行政治表达，则社会的稳定系数会大大增加。在行政公开的政治环境下，公民的政治社会化程度、政治参与能力（政治信息获取能力、运用组织能力）也会逐步得到提高。
公共行政的公开性和透明度，是当代行政科学评价公共行政体系民主化的一个重要变量。在高度集中的政治、经济体制下，公共行政体系基本上是自我封闭的，从行政决策的形成到公共事务的执行，从行政领导的垂直走向到工作效果的反馈途径，都是在行政体系的内部运行的，公共行政体系及其运作方式对于广大公民来说简直像一个“黑箱”。封闭的政府行为模式可以保证政策和政策执行的高度可控性，但却潜藏着不可回避的危机。在市场经济模式渐趋成熟、政治文化转型、公民民主意识增强的条件下，增加行政体系的透明度，扩大行政体系内部与外部的沟通、交流已成为一种时代潮流。我国的立法者应顺应这一潮流，加快公开行政立法的速度，使公开行政真正纳入制度化、法制化轨道。
【作者介绍】副教授。
注释与参考文献
社会契约论[M]．北京：商务印书馆，1982．
潘恩选集[C]．北京：商务印书馆，1981．
杰斐逊文选[C]．北京：商务印书馆，1963．
[美]伯纳德·施瓦茨．行政法[M]．徐炳译．北京：群众出版社，1986．
美国最高法院判例汇编（第342卷）
[日]宫泽俊义．日本国宪法精解[J]．董璠舆译．北京：中国民主法制出版社，1990．
公开行政立法主要包括行政程序立法、公共部门情报信息公开立法、行政机关会议公开立法、公职人员财产申报立法等。
行政申诉审查制度起源于瑞典，定型后被有些学者称为“议会督导制度”参见陈其星、罗峰：《略论西方国家的行政监督机制》，《政治与法律》2000年第3期。
1974年，美国法学家罗伯特·萨默斯发表《对法律程序的评价与改进——关于“程序价值”的陈辩》一文，首次提出法律程序的独立价值标准问题。见陈瑞华：《通过法律实现程序正义——萨默斯“程序价值”理论评析》，《北大法律评论》1998年第1卷第1辑。
Justice must not noly be done，but must be seen to be done．
中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，1995年4月30日印发。
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