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【文章标题】试论新型农地关系的法律构建
【文章来源】《现代法学》第2003-1期
【文章作者】吴春燕 郜永昌 的文章列表
【发布日期】2007年04月04日 |
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试论新型农地关系的法律构建
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一、农地关系概念及历史沿革分析
（一）、农地关系有关概念的界定：
研究农地关系必须首先界定“农地”的涵义。农地即为农用土地，即不但在性质上为农地，且在法律登记上亦为农地。现行农村土地承包法第23条即承认了农地应在法律上进行登记的效力。依据土地管理法的14条的规定，农用土地应包括耕地、林地、草地、农田水利地和养殖水面等，农地关系即是指依据有关农地法律规范产生的围绕农地的归属、利用、流转等发生的以主体间的权利义务关系形式表现出来的法律关系。所以农地关系包括农地所有（归属）关系，农地使用关系和农地流转关系，由此形成的农地权利形态有农地所有权、农地使用权、农地抵押权等农地物权以及农地承包、租赁权等农地债权。所谓农地所有权即是指权利人对属其所有的农地享有完全的占有、使用、收益和处分的权利。在我国，农地所有权人是国家和集体；农地使用权即是指权利人为农业目的而形成对土地的使用的权利。此处的“使用”应是广义的“使用”，即是包括占有、收益、处分在内的使用权利；此处“使用”亦是指权利人从事种植业、林业。畜牧业，并应以农业为目的，即权利人为获取土地上的收获物，养殖物和畜产品等收益而以农业方法使用土地，类似于传统民法中“永佃权”的设立目的。既然农地上可以设立两种类型的所有权，因而此处“农地”不同于“农村土地”。
农村土地既包括以耕作（畜牧等）为目的的而使用的土地，又包括以房屋建筑为目的而使用的土地，两者可设立的权利类型判然有别，不能混淆。农村土地中仅仅以前者称之为农地。
（二）我国农地关系的历史沿革及其启示：
我国古代农地关系自原始社会土地公社制瓦解以来，夏商西周实行宗族土地所有制；春秋战国时期宗族土地所有制崩溃，为君主集权的国家土地所有制代替，耕地按授田制由国有转化为私有（因为此时的授田是只授不还），农地私有权开始确立。在其后整个封建社会中，农地所有权经历了私有——国有——私有为循环的三次私有化浪潮，自战国授田制至秦汉名田制以及魏晋占田制是第一轮国有土地私有化；西晋末年北方长期战乱使大量无主荒地划归国有直到北朝隋唐均田制再到两宋，国有土地再度私有化，是为土地第二轮私有化；金元南下征服及其灭亡，北方出现大量无主荒地，为政府所有，但是随着明清屯田垦荒，圈地定产以及更名田等措施，完成了第三轮土地私有化。
近代以降，无论是风雨飘摇的满清政府，还是在大陆存续37年报民国政府，都未对这种土地的私人所有权作根本变动，直至1947年解放区《土地法大纲》和1950年新中国《土地改革法》颁布，才用彻底平分的方法确立了农民的农地所有权。其后经历了农业合作化运动，农民的农地所有权收归集体，且将国家开垦的荒地改革为国有农地，现今的农地所有关系始得确立。
而考察整个古代和近代的农地使用关系和农地流转关系，笔者发现农地使用关系的变化与农地所有关系的变化紧紧相连。在农地私有化初期，自耕这种农地使用方式逐步上升为主流（其中也有国家的屯田制的发展）；在农地私有化的中后期，佃耕逐步发展起来（但并非已没有自耕），因为确立农户的私有产权之后，农地经营与农户自身的抗风险能力密切相关，遭遇天灾人祸，小农破产在所难免，农地所有权转移已成必然，这时农地流转关系即农地兼并便异常活跃。这时农民往往要受地主与国家双重剥削，因为此时的自耕农破产之后，一方面沦为地主的奴隶、庄客、佃农和佣工，另一方面会沦为流民、乞丐，这样佃耕即租佃他人土地进行耕种成为实行农地经营的主要方法，国家此时会采取措施抑制这种兼并。国家一般采取以下几种方法：第一，将国有公田分给无地农民（如北朝及隋唐的均田制）；第二，将土地收归国有，严禁止地买卖、交换与转让（如王莽的新田制）；第三，限制地主官僚，贵族占田数额（如西汉的限田制）；第四，强行剥夺以地主名义占有农地的一部分（南宋的公田法）。但国家采取这些措施的目的一般是为了稳定国家的税源，同时也为了防止社会秩序的混乱危及其统治，无法从根本上解决问题。1947年解放区土地改革和1950年全国范围内的土地改革，正是要废除地主土地所有权，培育自耕农所层，农业合作化运动将农地收归集体，由集体所有，集体使用（经营）；现今土地承包制，将农地使用方式改为“集体所有，农户使用”，这种制度框架构成了本文分析现行农地关系的基础。
二、现行农地关系分析
（一）农地所有关系分析
我国现行立法确认农地的两种所有权类型即国家农地所有权和集体农地所有权。理论上对国家所有权表述即是“全体劳动人民所有”。但从物权法一般原理而言，这种表述的科学性值得怀疑。因为既然国家所有权是一种物权，必定有其确定无疑的主体，而“全体劳动人民所有”则会使物权主体属于不确定状态，同时法学上所谓民事权利，意味着主体享有民法利益并由主体对其行为承担责任，既然国家所有权是“全体劳动人民”的所有权，则全体劳动人民中每一个均应该从国家所有权中享受民法利益，这种解释也很好地映证了计划经济体制下国家承担全体社会成员的生老病死，升学就业等各种责任。但在市场经济条件下，国家已基本上不再承担以自己的财产为社会成员提供终生保障责任，此时国家所有权能否理解为“全体劳动人民所有”，深值疑问。
对于农地而言，在其上即使成立国家所有权亦交由全民所有制单位或集体经济组织使用，且在农地上设立国家所有权并非农地所有权的普遍情形，因而本文此处着重研究集体农地所有权的主体问题。但是集体农地所有权也存在同样的疑问。理论上对集体所有权表述即是“劳动群众集体”所有的权利，那么劳动群众集体为何种民事主体，它依据何种民事规则得以确立，在民事立法及政策上尚未见有规定。因为民法主体制度承认三种民事主体即法人、非法人团体和自然人，但是劳动群众集体既不是法人，又不是非法人团体，更不是自然人，怎样完成了对集体所有权的界定，却令人颇为费解。
同时，依据我国现有的法律和政策确立的集体农地所有权的制度框架，规定农村土地（包括农地及非农地）归乡镇农民集体，村农民集体和村内农民集体经济组织农民集体所有。这样，法律使赋予了乡（镇）集体经济组织，村级集体经济组织和村民委员会和村民小组或村内集体经济组织经营管理土地的职能。
然而，按照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自治组织，在实际生活中它具有准政府的职能，除了发展本村经济、文化、教育和其他公益事业，调解民间纠纷，维护社会治安等自治职责外，更多的是协助政府完成计划生育、税收。征兵、民兵训练，拥军优属等政府职责，同时还要应付政府各部门的检查指导、迎来送往、摊派等行为。这样就很难使村民委员会集中精力履行其作为村农民集体所有权行使之管理体的职责，从而使农民集体所有权的行使行政化，使农民集体所有权这种民事权利成为服务于基层行政的附属性权利，难以发挥其表明财产归属，实现商品交换，组织经济建设的功能。
依据现行法律规定，集体农地形成了“乡（镇）——村——村组”三级利益分享的格局，更导致了三种集体所有权客体的边界模糊不清，实践中这种三级分享农地利益的格局有向自治村一级集中的趋势。从农村实际情况来看，村民小组集体经济组织拥有的土地是最多的，但是由于村民小组及其相应集体经济组织经济与行政职能弱化而无法独立承担民事责任，事实上往往由村委会或村级集体经济组织来代行经营管理农地的职能。
现行农地所有关系不仅存在主体虚化的缺陷，同时也存在权能残缺的缺陷。尤其对于农地上成立的集体所有权更是如此。恩格斯认为，完全的，自由的所有权，不仅意味着毫无阻碍和毫无限制地占有土地的可能性，而且也意味着将其出让的可能性，现在集体农地所有权权能残缺不仅体现在土地所有权的“国家推定”制度上，也体现在国家垄断土地（包括农地非农地）的一级市场，赚取由市场决定的土地出让金和非市场决定的土地补偿费（主要是农地补偿费）之间的巨额价差。既然农地上设立的所有权无论是以国家还是集体作为权利主体，均为一种权利，其性质相同，应该完全平等，而现在国家（各级政府为其代表）却剥夺了集体出让其所有的农地的可能性，实在有违平等的法理。
（二）农地使用关系分析：
现行农地使用关系是以土地承包制及其权利形态——土地承包经营权为基础构造而成的，因而要分析现行农地使用关系，必须从分析土地承包经营权开始。
1．土地承包经营权的法律渊源和主要内容：
土地承包经营权的法律渊源具有多层次性，分别见于《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》及《担保法》、《农村土地承包法》有关条文，其主要内容分为以下几部分：首先，土地承包经营权的权利主体是集体和个人，权利客体包括集体所有的土地和国家所有但交由集体使用的土地。土地承包经营权其权利的具体内容并非由法律规定，而由承包合同约定，如无相反约定，则由承包人享有经营决策权、产品处分权和收益权。但土地承包经营权人对土地承包经营权的处分权属具有不完全性；其次，土地承包经营权人在承包期内死亡，其继承人以继续承包的方式取得该土地的承包经营权。且土地承包经营权具有期限，其存续期间由承包合同约定；再次，承包经营权的初始分配具有社区性与平均性，异地承包和竞标承包打破了初始分配的社区性与平均性，最后，值得说明的是土地承包经营中的土地延包制度对土地承包经营权有关内容的丰富和发展，其主要内容有以下几点：土地承包经营权到期再延长30年不变，其中30年不变，其中30年不变是指“承包经营期限30年不变”，而家庭承包制是一项长期不变的政策；30年内允许个别农户进行“小调整”，关于发包权问题，规定不能随意打破原生产队农地所有权界限在全村范围内发包土地；不提倡搞“两田制”，机动地严格控制在总耕地的5％以内，允许土地使用权依法有偿转让；承包经营权可以继承。
2．土地承包经营权的历史作用及其局限：
土地承包制及土地承包经营权概念的出现是我国农村经济体制改革的标志和成果。因为土地家庭承包制在被政策和立法肯定之前（但不是家庭承包制不存在），那种集体所有，集体使用的农地经营方式造成农地经营效率低下且浪费严重。从经济学角度来看，农民没有完整的剩余索取权，生产经营的动力不够强，而所有权与经营权的分离使农民看到自己经营的预期，因而也就够大大提高农业生产率。最为显著地，也是我们广为宣传的成就就是我们用占世界7％的耕地养活了占世界22％人口，且我们还准备用愈来愈少的耕地养活16亿人，最初土地承包制首先得到了政策的肯认，现在我国提倡建立法治国家，就必须用法律规范来稳定农地使用的关系。但依据关于土地承包经营权内容的分析，能否由其堪此重任，值得怀疑。因为土地承包经营权具有如下无法克服的缺陷：首先，土地承包经营权从一开始就从形式上包含了否定自己的因素。“承包经营”，就其法律上的本来含义，应当由发包人投资，而由承包人经营；承包土地上的种植物，养殖物和畜产品等，应当由发包人所有并承担风险，承包人只承担善良管理的债务上的责任。在改革初期，承包经营所需农地和其它生产资料基本上都由集体提供，承包人付出的基本上只是劳力，这时符合承包经营的本来含义。但随着承包经营制的发展，承包农地的农民在农业生产中的投资份额越来越大，往往要自行负担种子、化肥、农药和其它生产工具的投资，而集体除农地之外，很少作其它投入。从农业承包制开始不久，农民便开始拥有承包农地上产出物的所有权，并自行承担风险。这样无论投资还是收益，土地承包经营权已无法全部涵盖现行农地使用关系内涵，而农民与集体农地的承包关系越来越简约为土地（使用）租用关系。
其次，土地承包经营权概念设计与划分的缺陷，致使其包含既有传统民法中类似永佃权的内容，又包含有传统民法中类似地上权的内容。传统民法理论认为，永佃权与地上权分际明显，两者作用完全不同，永佃权的目的的是从他人土地取得收益，地上权的目的是取得添附于土地的不动产的所有权。我国《民法通则》规定了国有土地使用权和土地承包经营权，其中国有土地使用权与土地承包经营权的划分标准不是土地使用目的区别，而是土地所有者与使用者身份的不同。例如国有土地使用权人只能是全民所有制单位和集体所有制单位，而土地承包经营权强调的是主体必须是集体与（本社区内）的公民，客体是集体所有的土地以及国家所有由集体使用的土地。《民法通则》如是规定为土地承包经营权这一概念中混淆传统民法中的地上权与永佃权造成了条件。在现行法律规定上，以及在现实的操作上，承包经营权一般都不作土地用途的区分，一律作为承包权看待。在国有土地使用权设立的土地上，一般是用于建筑，与传统民法中地上权很接近；但土地承包经营权设立于土地上，一般用于耕作和畜牧，但有相当一部分是种植果园、造林，如此使用土地，即是在土地上添附不动产，不是一般农作物，按照地L权与永佃权设立目的的区别，应属传统民法中的地上权。但是我国有关农地法律规范并未限定承包土地的作用，必然在实践中导致认识的混乱。
再次，土地承包经营权性质为债权，实际运作过程中也会产生如下缺陷：第一，债权在法律上较物权效力弱，不具有排他性，由此不能抗拒来自乡村各级行政组织的干涉与侵害；第二，权利人的土地承包经营期限较短，导致权利人的短期性掠夺经营行为；第三，权利人所享有的权利及负担的义务，取决于承包合同规定，而分别签订承包合同不能做到权利义务分配的公平合理；第四，国家征收土地，仅作为发包土地的发包人的集体组织（多数情况下是村委会）成为被征收农地的当事人和受补偿人，作为承包人的农户利益得不到妥当的保障。由上述关于土地承包经营权的分析，现行农地使用关系不稳定因素较多，农户合法利益遭到侵害的情况较为普遍，尤其是各级行政组织用行政手段推行所谓农业规模经营，违背市场规律，坑农事件始有发生。农地使用关系有待实现长期化与稳定化，必须用法律语言将农民的呼声变成法律现实，将债权性质的土地承包权改造为物权性质的农地使用权，这是构建新型农地关系的重要组成部分。
（三）现行农地流转关系分析：
依据民法一般原理：物权是债权的前提和归宿，债权是物权的实现方式。现行农地流转形式在法律得到承认的主要有：转包、出租、互换、转让、入股等方式。但对于农村实践中一些新的形式如“反租倒包”等流转形式没有明确上升为法律规定。农村土地承包法将农地分为两部分：采用家庭承包的农地不以交付承包费为要件，而对于“四荒”土地采取拍卖或其他方式承包的，应收取承包费，而且可以进行转让、出现、入股抵押减其他方式流转。
三、新型农地关系的构建及立法难点
构建新型农地关系的总体思路是：明晰所有关系，稳定使用关系，规范流转关系。明晰所有关系即是按物权法有关规则重构农地所有权的主体，尤其是集体农地所有权主体，赋予其所有权范围内的全部权能；稳定使用关系即是指赋予农地权利人物权性质的农地使用权，使之能够有足够的生产经营自主权；规范流转关系即是将实践中的流转方式用法律语言进行规范，并使农地流转符合国家公共政策的要求。
（一）农地所有关系的构建
国有农地一般交由集体使用，或者由国家经营管理而作特别用途，不但所占有农地的比例较小，而且法律关系较为简单。一般而言，国家所有权无论是在何种客体上成立，改革的方向必定是承认各级政府的法人所有权；集体所有农地不但占全部农地比例较大，而且也是农村社区内普遍的农地所有权形式，而且《农村土地承包法》对于国家所有农地亦由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或村民小组发包。
首先，集体农地所有权主体虚化是农地所有关系重构须着力解决的问题，关于此问题，学者已有相关论文发表。怎样使集体所有权改造符合物权法有关规则，颇费思考。学界认为有以下几种思路值得借鉴：
1．认为农村社区集体所有权可采取集体成员共有的形式，并提出集体所有权是一定范围内全体农民集体成员的共同共有权。首先，其主体是农村一定范围内全体农民集体；其次，这种集体所有权的行使按照“平等自愿，议决一致”的原则进行，农民集体成员对集体享有受益权；再次，农民集体全体成员对集体财产的整体不可割地享有所有权，农民集体成员对集体债务按照分担原则承担补充性连带责任。这种思路无疑是一种较好的思路，能够与现行立法衔接。但是有一点值得怀疑的是：农民集体成员为何要对集体债务承担补充责任？现在有的地区村集体负债高得惊人，因为集体已无可供偿债的财产，而集体所有的土地依现行立法不得直接出让，那么依据上述思路，集体成员是否应该偿债？可当时许多村内重大事务（如设立集体企业）并不是面全体村民议决同意的情况下，这种集体成员补充性责任之设想实在欠妥。民法认为其正义就是“有过错者负担不利益”，而村民（集体成员）没有过错，为何要其承担责任（即使是补充责任）？
2．借鉴社团法人有关规则，对农村中农地、非农地及其他资产折成股份，设立股份公司。具体做法就是将现行村民大会改造成股东大会，赋予村民委员会董事会的职能。股份公司的人格超越其团体人格而存在，可以解决农民与“他人”签订他物权契约的问题，同时也有利于防止农地在不断地调整中细碎化，有利于适度规模经营，南海市进行了成功的股份制改造即是一例。依据现代公司制有关原理，董事会与股东之间关系可以解决村委会发包土地的权利来源问题，同时均等分配股份体现了农民对均等承包权的要求，同时将股份权利价值化有利于转移农业剩余劳动力。但类似公司这种社团法人存在的问题是易受成员变动的影响，若成员迁出本社区或死亡，或有人迁入本社区或出生，其股份如何重新分配，有进一步探究的必要。集体组织改造为公司最大障碍在于：公司成立须有土地及其他重要生产资料作为其资产，但若公司经营不善，资不抵债，农地能否作为责任财产？依据现行立法则不允许，表明这种思路也有值得商榷的地方。
3．有学者认为，成立土地基金会也是一种解决集体农地所有权主体的思路，土地基金会作为财团法人，具有长期存续性，不受其成员变动的影响；土地资产量化以后，基金份额持有表明土地本身不可分，土地收益则可分配，不会使集体土地所有权发生转移。但在具体的操作上，怎样体现基金持有人的意志，值得进一步研究。
首先基金会不必拘泥于传统基金会的性质模式，可让土地所有权进行资产经营活动，但应禁止土地基金会从事其他经营活动；尤以土地资产量化为基金持分而由集体或成员持有不仅可以维护原农民集体及成员的经济利益，甚至可以将土地基金持分证券化，实现在不移转土地所有权的前提下，体现土地资产的巨大价值，尤其是农村土地发生概括国有化的情形时这种思路十分值得借鉴。
一旦农地集体所有权确立，其权能缺陷问题，便容易得到解决，因为这样可以增强集体组织与各级政府谈判的地位，另一方面也消除了国家（以各级政府为代表）对集体组织能否管制土地用途的疑虑，从而为集体组织取得其所有土地（包括农地与非农地）的出让权奠定了基础。
（二）农地使用关系的构建
前已述及以土地承包制及其土地承包经营权为核心构造的农地使用关系存在诸多缺陷，因而必须坚决摒弃此种混乱不清的法律概念，或者采用“农地使用权”概念，或者采用“永佃权”概念。要重构现有农地使用关系，必须赋予家庭经营应有的地位。现行立法肯定了农村承包经营户的主体地位，如《农村土地承包法》第15条规定：家庭承包的承包法是本集体经济组织的农户，但是笔者认为，应进一步肯定家庭合伙的法律地位，并取得工商登记，家户家庭经营不仅是民法传统的确认，而且也是对现代市场经济条件下家庭功能重新认识的结果。同时也不排斥其他经营体作为农地使用权主体。在农地使用权权能方面，不但要将现行农地使用方式用法律语言进行规范化，同时应该赋予农户农地使用权的抵押权，因为在我国现行生产力水平和农户经营水平下，农户的最大宗资产就是农地（使用权），但农户要追加农业投资实现规模经营，其最大资产却不可流通，有悖于效率原则。
（三）农地流转关系的构建
农地流转应包括农地所有权的流转和农地使用权的流转，农地所有权流转要改变由集体农地所有权变为国有建筑用地所有权（非农地）的单向移转的局面，同时也要强化集体农地所有权主体之间的农地流动。即集体农地组织可以进行投资、交换、买卖等方式进行集体资产的保值和增值活动。有学者认为，这种农地经营活动应用由专门资产管理委员会负责。农地使用权的流转，必须坚持以下原则：不改变现行农地所有关系，维持“乡（镇）——村——村民小组”三级享有农地利益的格局；农地经营不得弃耕亦不得进行掠夺性经营，否则农地所有人与农地管理机关有权干预；在农地使用权期限内流转。但农村土地承包法主要承认村及村民小组两级的土地发包权。该条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。
新型农地关系构建的立法难点在于：如何在处理农地权利稳定需求与社区新增人口对农地强烈需求构成的矛盾中谋求折中。后者也构成了农地调整的需要。从农地权利人而言，对农地占有长期稳定的心理需求与集体成员平均占有农地心理需求构成了矛盾，这正体现了法律价值中效率与公平的矛盾。怎样在构建新型农地关系同时为农地调整预留空间实为一个难解的命题。从长远来看，要化解农业剩余劳动力对农地的强烈需求，切断农村社区新增人口与农地的联系，必须着力发展非农产业，在农村中建立社会保障制度，但这不是一日之功。而且人地关系高度紧张却会是未来不争的事实。有预测说，未来30年内我国人口将达到16亿，而每年耕地净减少300万亩左右。那么30年后耕地将减少到何种程度，全国耕地总量能否实现动态平衡，关系着人地关系的高度紧张局面能否缓解。而农村社区中农民均等承包农地的思想和长久形成“成员权”观念，必定会形成对农地调整的强烈需求，使在人地关系高度紧张的地区不得不调地。但若频繁调地，农户对农地稳定的预期又会被打破，农民投资农地的信心将受到损害，长久下去又不利于农地的有效利用。而且随着不断调地，人均耕地会更加细碎化，规模经营自是无法实现，客观上将农业剩余劳动力捆绑在农地上，又妨碍其转向非农产业，更会加剧农地不断细碎化。
现行立法的主要思路是“大稳定，小调整”的原则亦是无奈之举。土地管理法规定即在土地承包经营期限内，对个别农地承包经营者之间承包的土地进行调整，必须经村民会议2／3以上成员或者2／3以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门的批准，但是其具体操作程序却在法律中没有具体体现。
笔者认为，要处理稳定农地关系与调整农地需求的矛盾，必须坚持效率原则，非此不足以增强权利人对农地投资的信心，非此不足以促进农地的规模经营，同时应“兼顾公平”，在非调整农地不可的时候再调整农地。现行农村土地承包法第28条严格限制可以进行的农地调整的对象范围，即集体经济组织依法预留的机动地，通过依法开垦等方式增加的和承包方依法、自愿交回的。同时在该法第27条规定：承包期内，发包方不得调整承包地，除非在自然灾害严重毁损承包地等情形下才可调地。
结 语
综上所述，构建新型农地关系即是从法学角度对农地关系诸要素进行整合性研究，也就是说对农地上成立的诸种权利应用有关民法原理进行重新构造，实现农地权利人与农地的有效结合。将“农地”作为一个分析范畴进行研究，有助于实现农地上诸种权利的协调与综合。一方面，科学的农地关系必须通过检讨现行农地关系的缺陷，同时吸收历史上的农地关系中已有的经验才能形成，另一方面必须借助有关国家先进的农地制度的经验，应用物权法有关规则，实现农地立法的现代化。
【作者介绍】西南政法大学法学一系副教授，主要从事民法学研究；西南政法大学2001级民商法研究生，主要从事民法学研究。
注释与参考文献
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以耕作为目的而使用土地，依传统民法可设立“永佃权”，其目的是为了在他人土地上取得收益物的所有权，且承担改良土地，向土地所有人支付地租的义务。以建筑房屋目的而使用土地，依传统民法可设立“地上权”，地上权的目的是取得添附于地皮上的不动产的所有权，并以支付地租为对价。两者设立目的不同，产生的权利义务不一样。
我国《农村土地承包法》第2条对“农村土地”这一概念进行解释，即农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，这明显对“农村土地”一词概念的误用，因为该法并不调整有关农村土地建筑房屋的问题。
本文认为，土地包括农地与非农地，对土地所有权描述亦有适用于农地，见于《民法通则》第73页，74条，《土地管理法》第8－10条。
但是因为城乡之间因户籍而形成的“两元分立”的局面的存在，事实上这里的不能称之为“全体社会成员”。（参见曹诗权，朱广新．农地承包物极化建构的基础与思路[J]．法商研究，2001（3）。）
国家土地所有权推定，指土地所有权发生争议，凡不能依法证明争议土地属于农民集体所有者，即属于国家所有，详参见江平主编，前揭书241页。
我国土地承包法第31条规定：承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。
我国建国以后曾出现三次“包产到户”的风潮，分别于50年代中期，50年代末期和60年代初期，但均遭到压制。（详见毛育刚．中国农业演变之探索[C]．北京：社会科学文献出版社，2001．39．）
虽然《农业法》、《土地管理法》均有相关的土地承包经营权的条款，但是具体的民事法律规范却较少，立法机关已通过农村土地承包法，并已发出《物权法征求意见稿》即表明了这一点。
关于土地承包经营权的性质，学术界有两种学说：物权说与债权说。两方理由，各执一端。但本文认为，物权说是一种基于抽象思考方法得出的结论，债权说是基干实证方法作出的判断，后者为优，有关具体内容参见江平主编，前揭书，307－311页；另参见《农村土地承包法》第56条关于违约责任的规定也说明其债权合同的性质。
但有的学者认为，南海市股份制改并不能作为农地规模经营成功的范例，参见迟福林主编前揭书761页。
所谓农村集体土地概括国有化，是指在我国当前社会条件下，因城市建设的发展，原属农村的乡（镇）全社区整体性地关入城市建成区，并随着乡（镇）村建制撤销，农村基层研政组织或村民自治组织相应地转为城市基层行政组织或居民自治组织。农村集体组织成员全部由农村居民转为城镇居民，原属农村集体所有但尚未征用的土地或者土地大部分被征用之后的残余土地，便随之全部概括性的转归国有。
社科院课题组采用“农地使用权”概念，田士永，杨立新认为应采“永佃权”概念，分别见于《物权法草案建议稿》、《中国土地立法研究》和杨立新前面所引论文。
外国投资者通过出让、租赁等手段获得回国有土地可以抵押，而农民在本集体经济组织内部通过承包获得的土地使用权却不能抵押，有违公平原则。见于迟福林主编前揭书，6页新通过的土地承包法规定“四荒地”在依法登记并取得相应证书的，可以以抵押的方式流转。
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