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【文章标题】马休斯诉埃尔德里案（MatthewsvEldridge）评述
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【发布日期】2005年12月07日 |
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马休斯诉埃尔德里案（MatthewsvEldridge）评述
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马休斯诉埃尔德里（Matthews v. Eldridge， 424 US 319， 335 （1976））
案情介绍
1956年，美国修正的社会安全法（Social Security Act）规定了残疾扶助金计划，即工人在身负残疾而无法正常工作时，政府应当给予残疾扶助金。埃尔德里奇（Eldridge）是一名身负残疾的工人，19688年6月，他第一次从州政府那里领取了残疾扶助金。但是，到了1972年3月，他收到了州政府询问他治疗情形的书面问卷。埃尔德里奇在其对州政府的答复中指出，他的病情并未改善，并同时报告了他接受治疗的情况，包括他的医生及其医生所采用的治疗方法，等等。后来，州政府又向他的医生及精神顾问询问他的情况，并得到了相关的报告资料。在考虑了这些报告及其他资料之后，州政府以书面的形式通知埃尔德里奇，其扶助金已于1972年5月终止给付，并同时说明了终止的原因，以及告知他可以要求合理的时间以获取并提出有关其病情的其他资料。
埃尔德里奇回信申诉了他的病情状况，指出州政府已经有足够的证据证明他仍然处于残疾状态。然而州政府还是作出了自该年5月起埃尔德里奇已不再是残疾身份的最后决定。这一决定为社会安全局（Social scurity Administration，SSA）所认可。于是，该年7月，社会安全局通知埃尔德里奇其扶助金将终止，并告知埃尔德里奇可在6个月之内请求州政府审查这一决定。
埃尔德里奇并未请求州政府审查社会安全局的决定，反而质疑这一项行政程序的合宪性。他要求立即召开听证会审理其残疾情形并恢复其权利。健康教育部部长认为，埃尔德里奇残疾扶助金终止的决定乃是经过有效的行政规则和程序作出的，何况埃尔德里奇并未用尽现行的救济途径。于是，埃尔德里奇便提起了诉讼。地方法院认为，被告根据行政程序终止了埃尔德里奇的扶助金，已经剥夺了他宪法上所享有的正当法律程序的权利，受补助者得到的利益应该是不间断的权利，与古克德伯诉凯利（Goldberg v.Kelly）一案中的社会福利受补助者并无不同之处。由于判断其是否具有残疾扶助金受补助者的资格，是基于相互冲突的医疗或非医疗的资料，因此，终止埃尔德里奇的扶助之前，必须提供一个社会安全法第五章为社会福利者所设计的证据听证会。上诉法院基于地方法院的观点，肯定在听证会举行之前禁止作出终止福利的强制令。
本案的核心问题，并非是原告是否应受宪法上正当法律程序的保障问题，而是程序保障的方式问题。也就是说，本案的问题在于宪法所规定的正当法律程序，是否要求于社会安全残疾扶助金终止前，应对受补助者提供—个证据性听证会的机会，或者是于事后给予听证及司法救济便已经足够？
判 决
法院认为社会福利机构终止残疾福利的最初决定，已经由有效的行政程序予以正当化，不必在终止前举行证据性听证会，现行程序已经满足了宪法上正当法律程序的要求。
在由鲍尔大法官所主笔的法院意见中，开宗明义地肯定，依据宪法第5条和第14条修正案的规定，政府决定剥夺人民生命、自由或财产，必须遵守正当的法律程序。被告承认“个人持续接受扶助金”亦为宪法第5条修正案所保障的财产权，正当法律程序的要求亦适用于社会安全保障扶助金的终止程序，但主张目前的行政程序已提供当事人在宪法上足够的程序保障。
法院向来认为，在个人被剥夺财产权利的最终决定前，需要举行某种形式的听证。问题是这一听证应当在什么时候举行？法院仅在古克德伯诉凯利（Goldberg v. Kelly）一案中，认为在终止福利给付的决定作成前，应该提供类似司法审判的听证，在其他的判决中，则没有明确地指定特定的程序。
法院以往的判决都曾确认，正当法律程序并非仅具有特定的内涵，或是与时间、地点或环境毫不相于的技术概念。因此，在决定行政程序是否合乎宪法正当程序的要求时，必须同时考虑当事人与政府的利益。这些利益包括以下三项：
（1）曾被政府活动所影响的私人利益；
（2）利益在程序中被错误地剥夺的风险；以及因任何额外或替代性保障程序所可能产生的利益；
（3）政府的相关利益，尤其是额外的或与替代性保障程序伴随而来的财政与行政负担。
问题的重点是，现行的中止残疾扶助金的程序，与终止前的听证程序相比较，在上述的各种利益的考量下，是否已经满足了宪法上正当程序的要求？
中止给予残疾扶助金的主要原因，是当事人已经不再是残疾或已经回到工作岗位。残疾扶助金维持的资格，必须由工作者通过“医学上可以接受的临床或经试验证明的诊断技术”，来持续证明“因任何可预期导致死亡或医学上可确定持续12个月的生理或心理损害，不能参与实质上有所得的活动”，程序上是由州政府机关通过由一名医师及一个受过残障评估之非医学人员的工作小组负责持续的资格调查。具体的程序如：
（1）定期与残疾工作者联系，通常通过邮件或电话询问医疗限制、医疗方法及其他有关持续资格的相关情况，也可以从其医疗处获得受扶助者最近的情况。如果受扶助者和医疗者或两个医疗者所提供的情况不一致，该小组会安排由独立的咨询医师检验。
（2）如果相关的初步评估异于受扶助者，将通知受扶助者暂时中止，并提供决定基础资料、审查其档案中医疗报告及其他证据的机会。受扶助者也可以写信反映，提出新资料。
（3）州政府机构作出最终决定，由社会安全部的残疾保险局审查。通常社会安全部会接受原机构的决定，并以书信通知受救济者中止的原因，但也有要求原机构重新考虑的权利。
（4）如果受扶助者要求州政府机构再考虑的决定是不利的决定，社会安全部将通知受扶助者结果。此时受扶助者享有在社会安全部行政法官前举行证据听证的权利，此听证并非对抗性质的，只有受扶助者可以由律师代表。如果听证结果仍对受扶助者不利，他可以请求司法审查。
在对现行的程序有所了解的情况下，我们下面将具体考虑上述的三大利益：
（1）受公务行为影响的私人利益。
依现行的程序，如受扶助者最后获胜，可回溯受补偿，因此受扶助者在程序上惟一的利益，是在程序上未确定之前仍能获得持续的给付。其潜在的损害在本质上是与Goldberg v. Kelly案中的社会福利受补助者、Arnett v. Kennedy一案中的非试用性联邦雇员及Sniadach v. Family Fiance Corp.一案中的靠工资生活者基本相同的。但只在Goldberg v. Kelly一案，法院曾认为正当程序要求于暂时性的终止前举行证据听证。
然而，Goldberg v. Kelly与本案的案情有所不同。在该案中，生活福利金是用于帮助那些濒于生计边缘的人的。而残疾补助金并非基于工人的财务需要，他可能有其他收入来维持生计，如家庭成员的收入、侵权赔偿、其他救济计划等。就像法院在Goldberg一案中所宣示的，“一个特殊决定的潜在剥夺程度”是评价行政决策过程的主要考虑因素。本案潜在的剥夺在一般情况下要小于别Goldberg v. Kelly—案。
如同法院在Fusari v. Steibery一案中所承认的，“错误剥夺福利的可能期间”也是评估公务活动是否影响私人利益的重要因素。行政程序的迟钝和生理残疾家庭单纯的收入，对于被错误终止补助家庭所造成的困苦是明显的。但残疾工作者的需要可能小于生活福利救济者的需要，因为除了私人资源途径外，即使在补助金终止后工人及其家庭陷于困境，还有其他形式的补助可以提烘帮助。基于这些暂时收人的潜在资源，本案潜在剥夺程度与bGoldberg v. Kelly一案相比要少，故本案应与该案所建立的原则相区别，因而在不利的行政行为前不需要证据性听证会。
（2）程序保障的利益。
另一个被考虑的因素是，提供事前程序保障的可能价值。依现行法，要能持续维持受扶助，当事人必须经由医学上可接受的临床或实验诊断，证实其因医学上可以判断的生理或心理障碍，而无法从事工作。因此，关于当事人身体及心理状况的医疗评估是需要的。与典型的福利决定相比，此种判断比较容易清晰锁定，也比较容易以文件证明。而福利资格的决定过程中，则涉及到广泛多样的情况与证人可信度、真实性等问题。
在大部分案件中，决定残疾扶助金是否持续发给，是基于医学专家作出的公式化、标液化、无偏差的医疗报告。故在本案中，提供证据性听证或是对决策者进行口头说明的潜在价值，小于Goldberg v. Kelly一案。
具体而言，首先，在Goldberg v. Kelly一案中，法院认为书面报告代替口头陈述不适当，因为大部分的受扶助者因缺乏足够的教育程度而不能用书面形式与决策制定者沟通，另外，书面形式的提出不具有弹性，也不能就决策者认为重要的争议形成论点。但在本案中，州政府对受扶助者的近况有定期的详细问卷。受扶助者可以向当地安全机构寻求协助以完成问卷。更重要的是，决定受扶助者资格的资料通常是来自医院所提供的情况，如由治疗医师推论得出，这些情况用书面文件能比较有效地沟通。医生以x光片及临床实验报告提出的资料，用书面形式要比口头形式更有说服力。防止政策错误的进一步保障，是允许残疾受补助者的代表能够充分接触州政府机构决定所依赖的证据，然后提供受补助者提出其他证据或主张以挑战档案材料的正确性，以及更正政府机构韧步决定的机会。
其次，原告指出程序中重新作决定的比率很高是因为目前行政程序中证据的不周全。但基于选择基础和分析方式的不同，当事人要求复查的比率从58.4％到3.3％不等。单纯的统计不能测量程序的公正，尤其该行政审查是以开放档案（open file）的方式进行，受补助者可以随时提出新资料，并可能因此而进行新的医疗检验。以此来论证资料与本案相关，也不应具有绝对的影响力。
（3）行政成本。
最后要评估的是超越当事人的公共利益，包括要求事前听证引发的行政负担及其他社会成本。有形的负担将是提供听证会增加的成本以及最终决定前提供给不适当者的补助。这些增加的幅度无人可预测，但经验证明；这笔费用与行政负担确实相当可观。
在决定正当程序要求是否在某些行政决定前提供了特别的程序保障时，财政成本并不是起决定性的因素。但在有关公共资源的配置上，如何节约有限的财政资源及行政资源，也应子以正视。为了保障个人的权益，以及增进程序的公正性，其付出的代价可能要比最终的收获还要多。
在宪政体制下，何时需要用司法形式的程序来保障决定的公正，乃是所有衡量的核心。证据性听证往往不是非有不可且也未必是最有效的方式，如同Goldberg v. Kelly一案中法院认为“听证对象的能力及状况适合时”才需要。在本案中，政府的程序不仅在行政机关行动前提供了申诉者主张的有效程序，而且也确保了在其申诉被拒绝而变成终局前，举行替代司法审查之听证会的权利。本院认为在残疾扶助金终止前不需要举行证据性听证会，现行的行政程序完全符合正当程序要求。
针对多数意见的论据，同属自由派的勃兰大法官（Justice Brennan）与马歇尔大法官（Justice Marshall）提出了不同意见书。他们同意地方法院上诉法院的看法，其理由和Richardson案中的不同意见相同，认为基于社会安全法案第四章，在终止扶助前，应提供给Eldridge证据性听证的权利。另外，多数意见所谓“不持续的残疾扶助，导致受扶助者遭受的只是有限的剥夺”，两位大法官也不表赞同。残疾扶助金的终止使得Eldridge被取消房产抵押的权利，家具无法赎回，一家人只好睡在一张床上。而一个工人在扶助金终止后，其生活已无法维持，多数意见所谓的可以寻求其他形式的政府补助，完全缺乏论据。
评论：正当法律程序原则与利益衡量模式的分析（一）正当法律程序原则的渊源及发展正当法律程序原则的渊源可以追溯到中世纪的欧洲，当时神圣罗马帝国康得拉二世的一个法令中规定：“不依帝国法律以及同等地位族的审判，不得剥夺任何人的封邑。”这实际上是给封建贵族的特权或帝王赋予的权利司法保障的意思。以后，1215年英国的《自由大宪章》中第39条规定：“凡自由民除经其贵族依法判决或遵照国内法律之规定外，不得加以放逐、伤害、搜索或者逮捕。”这一规定反映了封建贵族与封建君主的斗争的成果，即用法律程序对封建君主加以约束，而对封建贵族加以保护。
但是，真正意义上的正当法律程序条款是出现在1354年英国议会迫使英王爱德华三世接受约束其言行的法律文件中小它指出：“不依正当法律程序，不得对任何人（无论其财产或者社会地位如何）以驱逐出国境或者住宅，不得逮捕、流放或者处以死刑。”这一法律术语在相当长的时期内主要是对个人的自然权利给予刑事诉讼程序上的保障。
18世纪，随着大批英国移民移居到美洲大陆，正当法律程序的规定也出现在美洲大陆各殖民地的法律性文件中。1780年的马萨诸赛州的州宪中规定：“未经正当法律程序，任何人的生命、财产不得剥夺。”这是在美国最早而且也是最完整地出现“正当法律程序”这一法律术语的文件。到了1789年，美国宪法问世，但该宪法中缺少对某些公民基本权利的明确保障。1789年9月25日，美国第一届国会提出了12条宪法修正案，其中大部分是关于公民基本权利保护的规定，其中有10条被批准并于1791年12月25日成为宪法的组成部分。这就是所谓的“权利法案”。其中第5条修正案中的第5款规定：“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”这是美国宪法中第一次对“正当法律程序”作出规定。“权利法案”制定的背景是这样的：1789年以前，美国绝大多数州的州立宪法中就含有权利法案的内容，人们普遍确信自己拥有足够的权利阻止州及地方官员滥用职权。但是，新成立的联邦政府却是陌生的，而且被认为威胁着这些权利的实现。因此，在宪法中补充了“权利法案”的内容，以限制联邦政府的权力，来保障公民个人的权利。正是基于上述原因，1833年，在巴伦诉巴尔的摩一案中，联邦最高法院首席大法官约翰？马歇尔在判决中明确宣布：“权利法案”中第1条至第8条修正案仅仅适用于联邦政府而不是对州政府和地方政府施加限制。因此，宪法第5条修正案所规定的正当法律程序条款也应该是针对联邦的，而不应该是针对州的。并且这时所谓的“正当法律程序”还仅指刑事诉讼程序问题，即指要保证被告一定按照法律规定的刑事诉讼程序来公平受审，刑事被告人享有一定的受保护的权利，政府只有遵守这些法定程序，才可以采取对被告人不利的行动。它既不与公民的既得权利相联系，也不涉及到防范立法机关对私人财产的影响问题。但是，因为美国是联邦制国家，大部分的刑事案件是由州法院审理，所以，执法的主要责任在于州，而正当法律程序条款很少被州法院在依州法判决的案例中运用。所以，在第5条宪法修正案制定后的几十年中，正当法律程序条款对于联邦刑事审判并没有太大的影响。
然而，随着资本主义政治经济的发展，社会生活日益复杂。在19世纪中叶以后，正当法律程序在美国已经不再仅仅是被作为—项刑事诉讼程序来看待了，通过在司法实践中法官的解释及其反复运用，它的内容不断的发生变化，其使用范围也逐渐地扩大。1865年在威尼诉哈默案中，正当法律程序条款首次被作为实体法条款使用；并在保护财产的民事诉讼中加以运用。
1875年，在德里得？斯考特诉桑德福一案中，联邦最高法院在判决中运用第5条宪法修正案，再一次把它与既得权利连在一起。这样，正当法律程序就不仅仅是审判程序问题，而是已经成为一种防范立法机关对私人财产权利不合理干涉的保障。但是，此时这种变化并不明显，也不固定，从而也不可能被当作是一项宪法制度来看待。
1866年，由激进派控制的国会提出了第14条宪法修正案，1867年该修正案校国务卿宣布生效。其中第1款规定：“……非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产……”这是美国宪法中第二次对正当法律程序作出规定。须强调的是，这一条款是直接对州政府、州政府官员和地方政府的，即它是保护公民不受州政府的侵犯的。第14条宪法修正案和第13条、第15条宪法修正案一样，都是作为南北战争的结果在南北战争结束之后通过的，有人称它们是“北方对南方的胜利条款”。从其制定的背景来看，这些修正案的主要目的就是解放黑奴，保护黑人的权利，就是剥夺各州因种族、肤色或社会出身而虐待黑人的“权利”。因此，在1873年的屠宰场案中，当时联邦最高法院大多数法官认为，第14条宪法修正案的意义不能超过保护黑人权利的范围之外，大法官米勒写到：“谁都会注意到贯穿这些修正案的目的是各修正案的根本……我们是指黑人的自由、该自由的获得与确立，以及保护刚刚解放出来的自由人和公民不受以前对其行使无限权力的人们的侵犯。”因此，最高法院拒绝了屠户律师的辩护，并拒绝审查州认可的专业公司垄断的合理性。但是，本案中少数持异议的法官则认为，宪法第14条修正案起草的本意，只是把一般权利置于正当法律程序的保护之下，任何损害财产的法律均违反此条款。由此可见，当时联邦最高法院对于正当法律程序的看法还不一致，该条款的涵义还没有被予以明确，法官之间亦存在着相当大的分歧。
在1877年的芒恩诉伊利诺斯州一案中，联邦最高法院认为，州可以对“影响公共利益”的工商业进行调控，并且最高法院还强调州警察权的主权性质，该主权授权各州为了健康、安全、道德以及公民的一般福利而制定法律。这样的判决还可见于1876年的农家协会案，在该案中最高法院拒绝审查州立法的合理性，而且采取了州立法机关的判定法的立场。在这些案件中，联邦法院选择了一种完全属于程序上的正当法律程序观点，尽管这其中也存在着强烈的反对意见。那么，所谓程序上的正当法律程序，它主要专注于政府决策执行的方法和程序，保证政府施加管制或者惩罚的过程的公正性。它要求在一个人作为一方当事人时应当被告知一切程序活动，并且有得到公正审判的机会。当法院在采用程序性正当法律程序的立场对一项政策或法律进行审查时，它只作有限的审查，它不考虑立法动机或制定法律所必 须的智慧。
而实质性正当法律程序则与程序性正当法律程序不同，其区别直接涉及到司法审查的性质。它主要涉及到被审查政策、法律内容的合理性。当政策或法律不当地脱离了其法定的目标或当政策有不允许存在的模糊性时，实体的正当程序就会被否定，这时，法院便可以对立法机关的制定法的合理性进行司法审查，法院可以积极地于预政策决策。实质性正当法律程序的出现和发展也是美国资本主义政治、经济发展的必然要求。
1890年的芝加哥、密尔沃基、圣保罗铁路公司诉明尼苏达州一案对于实质性正当法律程序的确立有着重要的意义，从此以后，实质性正当法律程序开始在联邦最高法院受到重视。在该案中，联邦最高法院最后判决，规定铁路运费的州法因与第14条宪法修正案的“正当法律程序”条款相抵触而无效。其理由是铁路公司对其财产的使用无权规定运费，而且又不能请求司法保护，却由另一个委员会来决定，显然是不经过正当法律程序而剥夺其财产，实属违反美国宪法。
在1905年的洛克纳尔诉纽约州（Lochner v. New York）一案中，联邦最高法院认为，通过限制受雇的面包师的劳动时间来干涉一个人的自由或契约自由的权利没有任何合理的根据。联邦最高法院作出了实体上的判断：有充分的理由确认有关面包师工作时间的法规侵犯了“正当法律程序”所维护的契约自由。
该案的处理为扔世纪初期经济领域的类似案件通过了基调，如“阿戴尔诉合众国案” （1908年）：“科佩奇诉堪萨斯州”（1915年）：“艾德金斯诉儿童医院案”（1923年）。
1923年在迈耶诉内布拉斯加案中；联邦最高法院否决了一项禁止在公立或地方性的学校给九年级以下的学生教授外语的法规。最高法院判决该法规是“专横的且与州的任何目标没有合理的关系”。
当制定法国模糊性受到冲击时，也会导致实质性正当法律程序的审查。在1971年的科茨诉辛辛那提州一案中，联邦最高法院撤销了一项城市法规-它禁止3人以上在人行道上集会造成公共骚扰。法院认为该法规是专横的，而且它没有表达任何清晰的标准。
此外，运用实质性正当法律程序的另一个例子就是联邦最高法院撤销禁止堕胎的州法规。
从以上分析中，我们可以看出美国宪法中规定的“正当法律程序”在其宪政发展过程中不断地发生着变化，有人将其总结为三个方面：（1）由程序性正当法律程序变为实质性正当法律程序；（2）由刑事审判程序的保障变为民事私有财产的保障；（3）由保护黑人政治权利不受各州非法侵犯，变为使用联邦的涉来保护私有财产的权益。
只是由于上述变化，“正当法律程序”条款在某种意义上可以说构成了美国宪法权利法案的中心。到目前为止，权利法案的大部分内容都被纳入了第14条宪法修正案的“正当法律程序”条款中。有人曾作出过统计，在近半个世纪中，就上诉到联邦最高法院的案件来说，有40％的案件与“正当法律程序”条款有关：其受到联邦最高法院适用于各个案件的次数远远超过美由究法其他条款的规定。因此，有人甚至将“正当法律程序”条款称为“各种人权的守护者”。
（二）利益衡量模式的建立及其发展
美国宪法中曾两次提到“正当法律程序” （Due Process of Law）：第5条修正案规定：“不得未经正当法律程序，而使人丧失生命、自由或财产。”第14条规定：“任何州，如未经正当法律程序均不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”这两个条款以说是美国宪法人权法案的中心。
尽管“正当法律程序”条款在美国宪法中有着如此重要的地位，又有着如此悠久的历史，但是人们对它的理解并没有形成一致的看法，没有一种普遍的认识适用于所有的案件。不过长期以来，对于此原则，不论是学者的论述还是最高法院的适用，一般都是采用“双层次结构”来对其加以分析：
（1）决定所争执的问题所涉及的利益是否属于“正当法律程序”条款中所规定的“生命”、“财产”或“自由”；
（2）决定所采取的程序是否能满足正当法律程序的要求。
对于第一层次，如果政府对人民剥夺的利益落入到宪法上所列举的生命、财产或自由三个项目之中，则当事人便应受到宪法上正当法律程序的保障。这就意味着是否受正当法律程序的保障就取决于对生命、财产或自由的适当的判断。对“生命、财产或自由”的内涵作出从宽或从严的解释，就成了正当法律程序适用的重要指标。
在“生命”、“财产”、“自由”三项中，生命这一项是最为明确的，但自由与财产则比较抽象。针对适用正当法律程序标的这一问题，不少学者纷纷提出自己的观点。行政法学者戴维斯（K.C.Davis）教授主张应将“生命、自由或财产”当作整体的权益范畴，不应将它们分割成三个项目，而宪法上正当法律程序条款上所规定的“生命、自由或财产”，应该被解释为包括所有的对于人民有重大影响的权益在内。戴维斯教授认为，法院应该对“生命、自由或财产”作宽泛的解释，以便把精力花在究竟应该给纷争案件当事人多少权利的保障上。另一位学者凡？亚斯提尼（Van Alstyne）则主张法院应该强调程序与自由的关联，将自由作从宽的解释，使其免于政府专断决策程序的实体权。不论是戴维斯的“整体权益范畴”理论还是凡？亚斯提尼的“广义自由论”，正当法律程序条款中“生命、自由或财产”的定义都将被大幅度地放宽，并且他们所主张的正当法律程序所保障的标的主要局限于个人主义下可以排他的利益，其结果与宪法上未作“生命、自由或财产”这一限制并无两样。虽然这种观点在学术上受到广泛的支持，但是，最高法院并未采纳。
然而，在一些判决中；最高法院还是突破了美国宪法上将正当法律程序限定在“生命、自由或财产”三个框框内的做法。正当程序原则已经随着社会的发展被赋予了新的内容。
比如，在1923年，最高法院在Meyer v. Nebraska一案中，宣布内布拉斯加州一项法律违宪无效。因为该项法律禁止在国民小学教授英语以外的外国语言。法院认为这一法律不合理地侵犯了教学自由（The Liberty To Teach），也侵犯了父母为子女教育的权利。这两种权利都是宪法第14条修正案所加以保障的。
1962年，在Eenndy v. Mendoza—Martine一案中，最高法院认为：1952年的移民与国籍法（Immigration and Nationality Act of 1952）规定：“凡于战争或经宣告为紧急时期离境或逗留国外而逃避兵役者，即自动丧失其国籍。”这一规定因其程序上的不当；应归于无效。
最高法院的这些突破反映了社会发展的需要，比如环境的保护、人格尊严的维护等已成为现代社会所必须面对的问题。只是基于宪法解释的局限，目前要作大幅度变革，仍然相当困难。
关于第二个层次，即如何判断所采取的程序是否能够满足正当法律程序的要求。
正是由于对第一个层次的判断（即是否受到程序保障的判断），宪法对正当法律程序的适用空间变得越来越宽。这就对第二个层次的判断（即如何判断所采取的程序是否能够满足正当法律程序的要求）提出了挑战。究竟采取什么样的程序才算是正当，这已经日益成为正当法律程序所要解决的最重要的问题。
在利益衡量模式建立之前，法院采用的是历史判断模式。当法院面对要判定某一个程序是否符合宪法上所规定的正当程序时，其判断的重点在于该程序是否合乎当初制宪者心中所期待的程序，也就是以制宪者的原意来作为程序正当性的判断基准。这种做法的优点是：当法院作出判断时，可以随时回到立法理由中去寻找制宪者的真意。对法院而言，这是比较明确且具有正当性的解释方法。但是，如同所有以制宪者原意为法律适用或解释的标准所遭遇的因境一样，这种冻结于历史中的标准不但将无法适应时代的变迁和现代计会的需求，而且会使得法律体系逐渐僵化。
法院以历史判断为基准的做法，在Hurtado v. California一案中，开始有松动的现象。该案在判决中一方面反对过度僵硬地将正当法律程序冻结在原始意义中，另一方面也意味着正当法律程序的本土化。之后，越来越多的人指出，法院过去所采取的历史判断模式无法适应现代社会的需要，在对正当法律程序的解释或适用上，法院必须再寻找一个新的判断标准。在相当长的时间里，美国法院没有具体的立场，而且似乎是以直观的方式来处理这个问题。正是由于正当法律程序的暖昧性，法官拥有了一个绝佳的机会将自己的主观意念施于个案的判断中。那么，为了避免过多的法官个人的价值判断，法院应该寻找一种比较客观的原则，一方面法院应该尊重立法机关或其下级法院的意见，另一方面法院应该尽量以外部具体可见的证据作为判断的依据。这种寻找正当法律程序客观基础的努力，终于在1976年有了结果。这就是该年在Mathews v. Eldridge这一关社会福利管制案件的判决中发展出的具有深远影响意义的利益衡量模式。
该案由最富有衡量色彩的鲍尔大法官（Justice Powell）所主笔，将Coldberg v. Kelly一案以来，最高法院所面对程序保障过多与过少的问题，作了相当妥协的处理。如果当今美国正当法律程序条款的解释为利益衡量王国所攻占的话，那么，Mathews v.Eldridge一案，可以说是攻城掠地的主要战役。并且Mathews v.Eldridge成为最高法院在正当法律程序领域中继Goldberg v. Kelly一案后；受到最广泛引用的判决。
在这之后，利益衡量模式在运用过程中也受到过学界的质疑，但是仍然相当广泛地受最高法院运用来作为判断程序是否满足正当法律程序的判断标准。自Mathews v. Eldridge一案后，最高法院持续运用该案所建立的利益衡量模式，主要的案例有：Lassister v. Department of Social Service，452 U.S.18（1981）；Schweker v. Mc Clure， 456 U. S. 188（1982）；Cleveland Board of Education v. Loudermill， 470 U. S. 532（1985）；Wallkers v. National Assoceation of Radiation Survioes， 473 U. S. 305（1985）。
进入90年代后，最高法院又在Connecticut v. Doehr一案中明确地表示采用利益衡量模式作成了违宪的判决，使程序保障的利益衡量，更建立了其不可动摇的地位。
那么，从1976年的Mathews一案最高法院正式建立起正当法律程序的利益衡量模式，而15年之后，最高法院又在Doehr一案中持续运用这一利益衡量模式。这说明了该模式影响之深远。但是，在这两个案子中，最高法院在立论上又是不完全相同的：
（1）Mathews一案是有关社会福利的给付，而Doehr则是私人间基于损害赔偿责任的受偿可能性向法院申请查封财产的问题。前者涉及剥夺权益的行为是来自行政机关，后者则来自法院。
（2）Mathews一案中，最高法院以利益衡量而拒绝事前听证，而Doehr则根据利益衡量认为未提供事前听证的法律是违宪的。
在早期，利益衡量的出现给人的印象是保守势力的运作，用来拒绝排山倒海而来的程序保障，因此；利益衡量派也因此而给人以保守的印象。然而，随着利益衡量模式的不断运用，利益衡量运用的结果，则往往也会导致自由派的理想，这就使利益衡量的派别色彩趋于平淡。从Mathews到Doehr，在一方面我们可以看出利益衡量在最高法院有关正当法律程序的判断仍是占有相当大的优势；在另一方面我们也可以看出，利益衡量模式是“中立性”的。
（三）利益衡量模式的价值分析
所谓利益衡量模式，是在Mathews一案中鲍尔大法官所主笔的多数意见所指出的三阶利益衡量。这三阶的利益分别是：
X=可能受到政府行为所影响的私人利益。
Y＝利益在程序中校错误地剥夺的风险，以及因任何额外或替代程序所产生的利益。
Z＝政府的利益，包括因为额外或替代的程序所带来的财政或行政负担。
利益衡量的精髓是成本与利益分析，这是一种信奉经济理性的决策模式。在此一分析模式下，法律原则存在的正当性基础，就在于其正面的作用大于负面的作用。具体来说，在法院所指出的三项利益中，如果X+Y>Z，那么，目前所提供的程序保障是不足的，替代性的程序保障应被采纳，方能满足宪法上正当法律程序的要求。相反地，如果X+Y<Z，则表示如果采用较为周全的程序，所获的权利保障利益，低于政府的行政成本，因而现行的程序保障已能满足宪法上正当法律程序的保障。也就是现行的程序已经够“正当”了。
为了更清楚法院所采用的利益衡量模式，我们将其予以具体化且数据化。假设某甲的财产可能因政府的作为而被不当地侵害，按照现行的程序，对其财产的剥夺并没有提供事前的听证。假设某甲因政府行为所造成财产的损失为500万元。而因未提供事前听证，使得政府决策错误的可能性提高两个百分点。此时，如果政府为了提高事前听证，平均每人一次，必须付出高于10万元的代价，则提供额外程序保障所付出的成本比所获得的利益要高，这样的程序就不符合宪法上正当法律程序的要求。反之，如果行政成本低于10万元，那么就应该强化程序保障，只有这样才符合宪法上正当法律程序的要求。
利益衡量的正面价值，表现在法院论断的客观性与透明性。法院提出，以上面的利益衡量标准来作为判断程序是否合乎宪法上正当程序的要求，显示出法院对正当法律程序之内涵的掌握，已有基本态度上的改变。首先，法院过去惯常把宪法上的正当法律程序当作是一个可以分辨但是无法对它下明确定义的观念。在这种情形下，法官对个案的判决，就会有许多主观而敏感的考量隐藏在论证的字里行间。当法院明白承认利益衡量，并把必须考虑的要素相当明确地列举出来时，这就使过去不明确的判定标难得到澄清。其次，从法院所采取的衡量要素中，我们可以看出法院对程序要求的基本观念的转变。由法院所列举的三要素可以发现，法院所关心的重点是以行政决定的正确性为前提下的相关利益衡量，其对“正当”程序所关心的重点是各方的利益。所以法院用很大的气力去强调人民在程序关联上的利益，并以其与政府的利益（或成本）相比较。这样一来，宪法程序保障的正当与否，就与管制国家的实际，能比较密切地联系在一起，而不再是抽象地谈论权利的保障与民众参与。如果我们肯定资源的有限性，政府在程序亡的投资，那么，自然要看此一保障对人民究竟有多大的作用，这样才能够急其所急，缓其所缓。
利益衡量虽然有其可贵之处，但自从其产生以来也引起了不少的批判与质疑。这些质疑主要表现在以下三个方面。第一方面有关利益衡量的方法本身，基本上是一种对内的质疑。另一方面则在适用这种方面的法院或法官，乃是一种制度性的质疑。第三方面的质疑，则表现在对整体宪法的本质与走向的忧虑，为更大更深更远的质疑。
（1）对利益衡量方法本身的质疑。
对利益衡量的指控，最常指向利益衡量这一方法本身的问题，这可从三方面加以说明。首先，是评价与量化的困难。虽然法院举出三种利益，并强调应该并重比较，但每一项利益究竟有多大，必须用合理方法才能确定，否则如何能够比较，又如何能够有一个公允的结论？以上述公式为例，究竟X、Y及Z应如何确定，又如何评价？而且要能对这些利益作绝对的量化，几乎不可能，事实上法院也从来没有真正这样做过。而如果连每一利益都无法确定，又如何来作比较呢？其次，就是利益范畴周延性的困难。在一个利益的范畴里，究竟哪些利益应该被纳入考虑的范围之内，这本身就是一个相当困难的问题。法院虽然提出上述三方面的利益，但是谁能肯定是否“只有”这三项利益应该被纳入考虑范围呢？如果再考虑一下正当法律程序所应包含的价值，则更能反映出这种质疑的合理性。Mathews一案中法院固然提出三项能涵盖公私部门的利益，但在本质上这是以正确性作为程序保障的惟一功能的做法。也就是说，在法院的眼中，正当法律程序只有工具价值，没有本体价值。但在许多学者的观念中，正当法律程序还应该包含受尊重的感觉、参与感以及行政程序的透明性等这些非工具性的价值。将考虑的利益机械化地限定在三方面，其结果可能使判定的标准只重视经济的利益衡量，而无法对其他非工具性的价值有所考虑。最后，则是利益衡量模式可能导致形式化与僵硬化。因为法院明确地提出对所有正当法律程序的案子，都要适用其所提出的标准。这种做法一方面比较具体，可以避免含糊不清或者是不够客观的缺点，但是反过来说，这也可能导致整个标准有机械性的倾向。尤其是法院可以将其作为挡箭牌，对于个案也只作一般化处理，而不顾其特殊性。
（2）对法院适用上的质疑。
利益衡量的方法固然是反对利益衡量者指控的对象，但作为适用这一方法主体的法院，其能力与实际衡量的结果，也成为批判和质疑的对象。首先，非衡量论者常常质疑法官是否真有能力去从事利益杨量的工作。除了上述利益衡量在评估与量化上的困难外，由谁去做这种衡量，更影响到进行的难度。由具有相对专业优势的行政机关去做，都已经未必能圆满完成任务了，何况是未具有专业的法官呢？其次，法官在现行宪法的体制下，是否适合去做这样的工作。在现在代议民主的原则下，资源配置的决定；理应经过民主程序，通过责任政治来完成。由不具有民意基础的法院来做利益衡量，而非法理的阐释，是否违反了现代政府权力分立的基本理论。当然，有人提出法院这样做的功能在于弥补代议制度运行的缺陷，因此，法院的积极性可以获得其正当性。然而，即便如此，法院的这些功能的发挥，也必须与其能力相一致，否则为何我们必须接受法院而不是具有专业性的行政机关的评估呢？最后，法官在实际的案例中，其衡量的心态究竟如何很难把握？一方面，法官在许多判决中，表面说是采用利益衡量，其实却只是拿几项基准，仅作抽象与直观的衡量，根本谈不上客观或科学。
另外，还有人指出，仔细地观察其分析方法，利益衡量模式会使原本应该受到正当程序条款保障的个人，反而失去正当程序的权利。首先，利益衡量的重点是把个人因为被赋予程序所得到的利益，与政府因为实行更多的程序所花的成本相比较。这两者之中，如果纯粹由经济效益的观点来评估，则常常因为政府实行程序所花的成本，比私人因此所得到的利益更为显而易见，而且政府的负担相对来说是不可避免的。在一个以经济效益为取向的分析方法中，会使明显而不可避免的行政成本重于个别程序保障本身所存在的价值，而使程序的保障在衡量之下被牺牲。其次，因为这种衡量的设计，也会使法院比较容易堂而皇之地作出剥夺个人程序保障的决定。尤其是面对一些原来就应该给予程序保障的情形，经过衡量反而最终牺牲了程序的公平与人民宪法上的权利。
（3）对宪法本质的质疑。
对利益衡量更大的质疑，来自宪法的本质。道金（Ronale dworkin）教授一再强调宪法上的权利不等同于利益。还有人更进一步指出，利益衡量的模式可能会使宪法上的论证沦为政府行为是否合理的讨论。在以利益衡量为主体的宪法论证中，法院已不再关心宪法文义的深层次的探究或宪法的伦理传统。正如勃兰大法官所说的，利益衡量成了理论上破坏力十足的虚无主义。
（四）立法决定论、司法决定论与最低程序保障的设计
基于以上的分析，我们想把问题引向深入，态这里我们对正当法律程序的判断主体进行一下分析，这里有两种观点：（1）立法决定论，即认为正当法律程序应有立法机关通过具体的法律来决定，法院在审理案件的过程中仅能判断该等程序是否已经被忠实地执行；（2）司法决定论，即认为法院有权力也有义务去判断立法者在具体的法律中所给予的程序是否因为未达到宪法正当法律程序所要求的水准而违宪。
对正当法律程序采取立法决定论，实质上就是在对正当法律程序的判断上采取实证主义的分析方法，即认为宪法上所谓的正当法律程序，其内涵与标准完全由立法机构在具体的立法活动中，配合实体问题作出的决定。也就是由立法者将何为正当法律程序的规定制定成单独的法律或将其作为实体法律的一部分，并以之作为适用的标准。行政机关必须依照法律规定的程序去执行，而司法机关所扮演的角色也只是依照法律对个案是否符合法律规定程序作出判断。至于法律所规定的程序是否正当，法院并无权作出判断。
立法决定论者提出了以下几点理由：（1）宪法中“正当法律程序”条款的制定者，他们所认为的“正当程序”的范围与法律所规定的范围是一致的。也就是说，制宪者心中的“正当程序”原本就是指由立法机关所规定的程序。（2）从三权分立体制的设计来看，宪法不可能对法院作出如此广泛而又无所限制的授权。而且；将宪法所规定的权利进行具体落实的工作本来就是立法者的职权范围。（3）假如对正当程序的内容不是由立法机关而是由其他的机关来决定的，便会发生权利的内容与细节都是由立法机关决定，但是对落实权利的程序却是由另一个机关来控制，而这样会产生矛盾或有实体内容落空的危险。所以，既然权利与落实权利的程序都是同样的重要，二者互相依存，那么就应该由同一个机关作出全面的规划与决定才对；因此，从历史、宪法结构与具体事务的层面来综合考虑，正当程序的决定者应该为立法机关。
针对上述的三点理由，司法决定论者则提出了另外的三点理由来证明正当程序的决定主体并非在立法机关，而是在司法机关：（1）尽管从历史的角度来考虑是必要的，但是制宪者的原意并不能够拘束现代宪法的解释。况且，当初制宪者的原意并非像立法决定论者所说的那样狭隘。事实上，议会至上的规定在宪法制定的时候就已经被制宪者所刻意避免，这从制宪者所苦心设计的三权分立制度就可以看出。如果此时再一味地强调制宪者赋予立法机关优于其他两权的重要角色，似乎更偏离了制宪者的原意。（2）将正当程序的决定权交给司法机关，这样的设计更能保持宪法的弹性以适应社会发展的需要。因此制宪者才不在宪法中对何为正当法律程序作出太具体的规定，而将这一部分权力留给司法机关，让其根据社会与个案的需求而作具体的调整与内涵的确定。（3）如果一味地强调决定程序的内容完全是立法机关的固有权力，则正当法律程序条款的重要性将被极大地忽略。因为这样一来，即便是没有宪法上正当法律程序条款的依据，议会同样可以行使此权力。而法院具有解释宪法的权利，由它对这样，个具有弹性和抽象性的宪法条文作出解释并适用，显得更有优势。
事实上，在权力分立的体制下，并没有任何一种权力可以独立地运作。即便是西方国家都将三权分立作为其宪法的基本原则，因其社会政治经济文化条件的差异，三种权力的运作也会出现此消彼长的不同情况。如果是在国会至上、立法主导的国家，则立法决定论可能是必然的结果；而司法权在立法权的笼罩之下，至多也只能是一个中立裁决者的角色。但是，如果是在三权分立比较均衡的国家，则可能就是另外一种情形。这时立法不再独大，法院凭借司法审查制度的建立也参与决策的形成，甚至成为最终的决策者。但是，法院仍然需要依靠立法者为其提供初步的决策，然后再加以审查，而且，法院为了维持其正当性、必须进行有意的自制，使其不至于成为超级决策者。这意味着立法决定论和司法决定论这两种论点也并非是水火不相容的。
那么，在肯定司法决定论的情形下、司法机关可以审查立法机关通过的法律所提供的程序保障是否能够满足宪法上的正当法律程序的要求呢？今天；美国最高法院持续适用利益衡量模式进行正当法律程序的判断，但是，此模式究竟能否实行其“发明者”的初衷呢？事实上，有不少的学者和法官都不断地对它提出了质疑，有的还对它进行激烈的“攻击”，其中一个主要的问题就是通过利益衡量模式作出的判断是否会在现实利益的支配下轻而易举地否定程序保障的价值！他们提出，如果单纯采用具体的利益衡量作为判断的标准和依据，则私人利益的程序保障将很容易在利益衡量的天平上不抵政府的利益从而成为牺牲品；应该说这种担心并非是杞人忧天，它是有一定的道理的。但是，如果完全抛弃利益衡量转而采用比较注重程序本体的判断标准，则又可能因为判断标准太抽象（比如，将公平、正义、合理等标准作为法律的目的），而使非客观的因素介入（比如，法官个人的经济地位、宪法观念等），最终使正当法律程序的判断成为主观性的捉摸不定的操作。因此，基于宪法权利保降的精神以及具体个案的弹性要求，应该在某种程度上“锁定”程序要求-即作出最低限度的正当程序要求的安排和设计，以避免公民在宪法上的权利被剥夺。有的学者和法官提出，承认宪法上的正当法律程序条款，也就隐含着最低限度的程序保障，这是解决这一问题的可行途径。这样才真正能够落实正当法律的理想。
关于最低程序保障，有以下两种设计：
（1）听证说。
美国联邦最高法院在许多判决中都曾明确表示，正当法律程序的核心要求在于告知当事人并让其享有听证的机会；但是，听证程序的设计是一个很传统的观念，并且其中还隐含着许多不确定的因素，不同的具体制度的设计会使整个程序表现出不同的状态，并对其价值走向构成很大的影响。正是基于这个原因，有人提出以此宽松的概念作为正当法律程序的最低限度的要求，在实际的执行上难免会发生这样或那样的问题。
（2）独立裁决说。
持此观点的人们认为，正当法律程序的核心内容就在于一个独立裁决者（这是相当于行政一体的观念而言的）的存在，它也应该作为正当法律程序的最低要求。因为，在正当法律程序的认定过程中，常常要面临工具性价值与非工具性价值的偏重问题，这时只要保证行政程序中独立裁决者的存在，这两种价值便都能够同时被顾及到。
首先，对于工具性价值的要求，由于非常强调因为程序所可能带来的私人利益与政府利益或成本效益之间的变化，在这样的判断标准支配之下，程序的意义往往是强调决策的品质更为简练、更为精确。而程序的正当性所关心的重点，就在于要给当事人对决策者主张其权利的机会，决不能使程序的利益可能因为某些因素的衡量而被剥夺。这时，如果让独立裁决者作为裁决与决策的主体，则因为其具有较为独立的地位，使至少可以使当事人的权益因独立裁决者的存在而有最低程度的保障。
再者，独立裁决说也可以满足非工具性价值的要求。这些价值诸如公平、隐私、参与、自尊等，大多也是强调程序本身所具有或产生的价值。独立裁决程序非常强调裁决者的“独立”地位，即裁决者不得对裁决的案件有任何财务上的直接利益，不得对案件中的当事人存有任何偏见，不得对当事人所主张的观点有任何成见。上述的那些价值在类似于司法独立裁决中将会得到强调和满足。
［原载焦洪昌、李树忠主编，《宪法教学案例》，中国政法大学出版社1999年8月版。转引自中评网］
文章出处：中国公法网文章作者：Admin
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