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【文章标题】试论国有资产授权经营的法律问题
【文章来源】《甘肃政法学院学报》第2005-4期
【文章作者】顾功耘 培新 的文章列表
【发布日期】2007年04月06日 |
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试论国有资产授权经营的法律问题
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通观2004年，国有资产（本）的运营与监管所暴露出来的问题，引起了国人的极大关注。从“郎顾之争”到国务院紧急叫停大型国企MBO，从国企腐败老总狱中享受巨额分红到中航油（新加坡）投机原油期货导致5.5亿美元的巨额亏损，无不暴露出我国国有资本运营和监管存在极大的问题。而中航油亏损的余波未平，中国储备棉管理总公司又暴出了令人触目惊心的巨额亏损。中储棉这家2003年3月方设立的中央企业，职责本是承担平抑棉价、稳定市场，促进国家宏观调控政策实施的功能，却于当年10月起，利用行政性垄断许可，累计进口棉花达20多万吨，豪赌国内市场棉价上涨；结果，投机失败，巨亏近10亿元。
如果说对“郎顾之争”，国资委可以不闻不问的话，那么，“中航油事件”及最新发生的“中储棉巨亏”则在直接拷问国资委：身处舆论“风口浪尖”、面临“老板加婆婆”重重指责的国资委，冀望通过国有资产授权经营制度来解决出资人代表与国资监管者角色冲突的双重困境，将面临哪些困难？是否存在一套理想的法律制度设计，以妥善解决这一问题？如果有，在具体的授权经营法律制度方面，应注意什么问题？据消息称，2005年国有资产监督管理五方面的工作重点包括抓紧研究制定中央企业的授权经营管理的法规规章等。本文将对目前备受关注的国有资产授权经营问题，在梳理现有法律和其他规范性文件，走访国资监管部门的基础上展开系统地研究。
一、国有资产授权经营的理论和法律政策依据
国有资产授权经营制度，是指调整国家把国有资本出资人权能授予国有资产授权经营公司，由它们代表国家行使国有资本所有者权能而形成的权利和义务的规范的总称。这一法律制度包括适格的授权主体的确认、被授权主体的选择、授权内容和形式、对被授权主体的考核与监管等方面的内容。
国有资产授权经营制度，存在着深厚的理论和法律政策依据。理论层面的依据可以概括如下：其一，国有资产的监管和营运会一，不但造成国有资产营运效率低下，而且难以从制度根本避免损公肥私、以权谋私等腐败行为；其二，构建国有资产营运主体，使其人格化、权责明晰化，是建立现代企业制度的内在要求；其三，实施国有资产授权经营是目前国有企业改革的中心环节。其法律和政策层面的依据，则主要体现在以下三个方面：其一，我国《公司法》第72条规定，“经营管理制度健全、经营状况较好的大型的国有独资公司，可以由国务院授权行使资产所有者的权利。”其二，2003年5月颁布的《国资监管条例》第28条规定，国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。其三，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》首次在中央文件中提出授权经营的概念，基本认同了授权经营管理体制：要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度。
从实践上看，我国国有资产授权经营在我国兴起于20世纪80年代末90年代初。各地国有资产授权经营模式互有差异，但通常都遵循“国资委或国资办——国有资产经营公司——国有企业”三层次的国有资产管理运营模式。从实际效果来看，授权经营初步设置了“政企”隔离带、授权经营还使出资人相对到位、并使得企业责权更趋明确。然而，目前我国国有资产授权经营仍面临许多问题。
二、国有资产授权经营面临的若干问题
（一）政府与国资部门人事重合，政企分离根本落空
国资管理体制改革的目标是多重的。在政府层次，把政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开，是其首要目标；在授权经营公司层面，把国资部门监管职能与授权经营公司的运营国有资本职能相分离，则是其不二目标。只有同时实现这两个层面的分离，我国多年来政企不分、政资不分的顽症，才能得到根治。
然而，从各地实际情况看，存在着大量地由省（市、自治区）政府首脑兼任国资机构主任的情形。从理论上说，地方政府作为当地国有资产的所有者代表，由政府首脑兼任所在地的国资部门主任，在法理上似乎也并无不可。然而，这种做法却从根本上背离了国资体制改革的初衷。政府承担着当地广泛的社会经济管理职能，发展经济、提高就业率、维护社会稳定等无不是政府追求的目标，而国资运行的基本目标则是国有资产的保值和增值，政府多元的目标模式与国资部门的单一目标模式，必定存在着冲突。而且，政府首脑的任期制在客观上使得以政治目标、社会目标取代国企运营的社会目标，成为可能。在此框架下的国有资产授权经营，势必无法实现政企、政资彻底分离。
与政企不分的制度设计密切相关的一种现象是，当今煤炭业对矿难监管极其不力。对此有一种形象的批评，称安全监管机构在经济运行中扮演着“没有牙齿的老虎”的角色。对违反安全法规的行为惩罚力度过小，而“老虎”没有“牙齿”的原因，正在于政府“一手管生产，一手管安全”的习惯做法——从煤炭行业不景气时“关、停、并、转”小煤矿，到市场好转时考虑组建大型煤炭企业集团，这种倾向都表现得相当清晰。在此背景下，监管似有还无，缺位势所难免。2004年11月28日，陕西省铜川市陈家山煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，166人遇难，成为44年来我国煤炭行业最大的安全事故。此前，2004年10月河南大平煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，148人遇难。矿难频仍的背后，是我国煤矿整体运行和安全监管体系存在着严重的制度缺陷。
（二）授权经营法律规定粗疏，在理论层面也尚未取得共识
目前我国的授权经营，呈现出实践先行的样态，相关的法律规定虽然不乏明文，但相当粗疏。主要体现为我国《公司法》第72条和《国资监管条例》第27条、第28条。而且，值得注意的是，《国资监管条例》是国资委设委之前提性的立法，所以从起草到正式颁布仅仅用了两个月零22天，本身存在许多问题。关于授权经营的规定显得过于粗漏，而处于拟议之中的专门性法律《企业国有资产授权经营管理办法》因为理论层面的诸多争议而迟迟未能出台。
授权经营全国层面的规范性文件还包括《关于企业集团国有资产授权经营的指导意见》（国家国有资产管理局1996年9月11日发布）；《关于当前国有资产授权经营有关问题的通知》（国家经济贸易委员会1995年8月1日发布）；《关于对企业集团国有资产授权经营试点工作进行总结的通知》（国家国有资产管理局1994年6月30日发布）。但显然，单就规范性文件的名称中所包含的“指导意见”、“通知”、“暂行办法”等用词即可看出，这些规范性文件的层级不高，许多也只是因事设法，权宜性强，缺乏长远的制度安排。而且，从许多规范性文件的规定看，授权经营仍未能摆脱“政企不分”的窠臼。如《北京市市级国有资产授权经营管理试行办法》第4条规定，市人民政府是国有资产授权主体，是营运机构的出资者，依法享有资产受益、重大决策和选择经营者等权利，并以出资额为限对授权经营的国有资产承担有限责任。依上述规定，北京市人民政府对被授权的营运机构仍拥有“人、财、物”等股东权利，政企不分重新埋下隐患。
理论层面的争议，集中体现在2003年8月14日由国资委《企业国有资产授权经营管理办法》起草工作小组召集的企业国有资产授权经营立法专家座谈会上。在国有资产授权内容方面，与会专家产生了多种意见，其中一种意见认为：授权的内容是资产所有者的权利，即受益权、重大决策权和选择管理者的权利，而这是《公司法》中对于股东权利的规定，国家通过出资成为公司的股东，理应享有这些权利，无须通过任何性质的授权获得。并且授权对象是企业自身，授予其受益权是不可想象的，与保护国有资产的立法初衷不符；还有一种意见则认为，“企业国有资产授权经营”的提法本身就有问题，根据《公司法》对于股东权的规定，国资管理部门可以直接以代表国家投资者的身份对企业行使受益、选择管理者和重大决策等各项权利。
不难看出，即便是在国资委召开的授权经营立法研讨会上，专业程度极高的诸多专家对“究竟是对谁授权”、“授什么权”、“授权后国资委权限如何”等最基本的问题，都存在着大量的争议，甚至引发是否要进行授权经营立法这一根本性地问题。这表明，授权经营在理论层面远未取得共识，甚至还存在大量地误解情形。在法律规定粗疏、理论争议大量存在的情况下，各地的授权经营实践，就难免存在大量地问题。
（三）授权经营公司脱胎于行业主管部门，定位模糊，资本营运效率低下
授权经营公司的设立国的是在政府和企业之间设置“隔离带”，缓冲政府对企业的直接干预。授权经营公司对政府而言是国有资产的经营者，对企业而言则是国有资产的出资人，享有出资者的资产受益、重大决策和选择管理者的权利，其本身是企业，理应不存在行政职能和行业管理职能，但对其资本营运能力却有着比较高的要求。
然而，从实践中国有资产授权经营公司的组建途径看，相当一部分授权经营公司是由政府专业经济管理部门、行业性公司进行职能分解，将行使出资人职能的部分通过改制设立的，这样很容易形成“翻牌公司”。国资委直管的180余家企业大致可以分为翻牌公司、在京部办企业、京外部属企业等几类。
翻牌公司基本上属于原国家部委的翻牌，如中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、中国船舶工业集团公司、中国兵器工业集团公司、中国航天科技集团公司等，是原国务院有关部委的延续，尽管名称为公司，但实质上依然按行政办法管理下属企业。这些企业时常以市场保护的手段，来损害市场公平或消费者利益，如中国电信市场的话费难以下降，则常以某些企业高喊“保护民族企业”、“保护国有企业”的口号，实则是为了获取垄断利益。
在京部属企业，可以分为两类：一类是原挂靠在国家部委或原国家部委办的企业，如中国化工进出口总公司、中国五金矿产进出口总公司等；另一类是原国家部委直属的事业单位，如中国电子工程设计院、中国建筑设计研究院、中国纺织工业设计院等。如何使这些企业适应市场、提高内部管理效率将成为国资委面临的重大课题。
京外直属企业有40余家，占到了国资委直属企业的1／5强。就地域而言，这些企业总部分属于上海、天津、河北、山东等地；就行业而言，包括了冶金、汽车、航空、电子、精细化工等。这些企业也存在与地方政府如何协调的问题。而且，一些授权经营公司对企业的性质还相当陌生，自觉或不自觉地将自己看成是准政府单位或政府机构的外延，行政管理色彩没有根除，部分营运主体仅把政府授权经营作为一种待遇，改革积极性不高，甚至“新瓶装旧酒”，管理思路没有向现代企业制度转化。还是习惯性地像以往的主管部门那样干预其控股子公司的经营活动，相反，其运营资本的专业能力却得不到提高。
而且，由于现行体制原因，一些国有资产授权经营公司领导错误地自我定位为“优良资产的重组者、不良资产的承担者、经济运行的监控者、社会稳定的责任者”，根本无法将国有资产保值增值作为公司的唯一目标。国有资产授权经营公司功能定位模糊，主要表现在两个方面：一是国有资产授权经营公司的资本运作方面的权利受到政府有关部门的过多限制，不能完全按照资本市场的内在规律运作；二是授权经营公司在实际运作方面除了要考虑经济效益以外，还要兼顾政府多方面的社会目标，影响其经济效率的提高。这不仅导致国有资产授权经营公司功能定位不明确，而且也使国有资产授权经营公司与下级国有企业的关系无法理顺。并且，由计划体制框架基础上直接转制的国有资产授权经营公司，因为其继承、沿袭了原有行政干预惯性，削弱了下级企业经营者和劳动者的权益，束缚了企业自身内在的动力和活力；虽然对企业做了大量的“输血”工作，然而客观上却抑制了其内在的“造血机制”。
这种情形在矿难频仍的煤炭集团，有着真切的写照。截至2003年底，全国已有66家原中央财政煤炭企业改为公司制企业，占总数的78.6％，15家煤炭企业通过改制陆续上市，在海内外融资130多亿元人民币。但在2003年12月19日召开的中国煤炭工业改革与发展大会上，中国煤炭工业协会副会长濮洪九对此的评价却是：“企业经营机制末实现根本性转变。部分国有企业未进行公司制改造，已经改制的也大多数是国有独资公司。上市公司产权结构不尽合理。企业未形成规范的法人治理结构和现代企业运行机制。企业管理比较粗放，内部约束机制不健全，损失浪费比较严重。”产生这些现象的根子在于，“这些年煤炭行业的所谓改革，基本上就是把矿务局的牌子变成煤业集团，并没有实质性的改变。没有资本和产权流动，这样的改革不能称其为改革，企业根本没有市场化”。
（四）国资委“人财物”权高度集中，与授权经营存在内生紧张关系
根据《企业国有资产监督管理暂行条例》，国资委被定位为一个不具备法律地位的控股公司，是其直属187家中央企业的老板，其本来更应当承担的监管职能却大大弱化。在国资机构集“人、财、物”大权于一身的情况下，企业要享有真正的经营自主权，在理论上只存在一种可能，即国资部门的具体决策者都总是能够、并且善于做出明智的商业决定。但在现实生活中，政府机构可以担负公司职能的事例，还是闻所未闻。另外，在《企业国有资产监督管理暂行条例》框架下，国资委的监督角色经常面临冲突。该条例第23条、24条规定，“国资委享有国有企业的国有股转让的审批权和设立重要子公司的重大事项的决定权”，这显然与国资委的监督本位，有着明显的冲突。国有股权的转让与子公司重大事项的管理，应遵循“谁投资谁决定”的原则，由相应的投资主体决策。国资委应注重对投资主体的监督考察，而不应参与具体操作。因而，从总体上看，国资部门“人、财、物”事权过于集中，与授权经营存在内生紧张关系。因为从法律上说，授权经营公司的权力源于国资部门的授权，后者仍有权撤回授权。国资部门对授权经营公司的影响（甚至是不当干预）仍然广泛存在。
国资委及各级国资部门权力集中，也给其自身带来的极大负担。有些国企员工失业后，找到当时的国资管理部门，要求给解决生活困难，员工的理由是国资部门“管人、管事、管资产”，包办一切，员工失业，国资部门当然要给予救济了。显然，国资部门无疑会不堪重负。
（五）授权经营“三级架构”的人事关系尚未理顺，官员的“级别”与市场评价机制存在冲突
目前，在全国各地的授权经营实践中，两个层面的人事关系都没有理顺；（1）国资部门与授权经营公司的人事关系没有理顺。虽然《国资监管条例》确立了国资部门“管人、管事、管资产”的地位（对于这种法律制度安排，本课题持怀疑态度），但由于《国资监管条例》颁布于2003年5月，此前大型国企和国有企业集团的人事由大型企业工委及相关党委组织部门负责，在《国资监管条例》颁行后，许多地方仍沿袭这一传统。这使得虽然是各级国资部门和授权经营公司订立授权经营合同，但授权经营公司的运营者为了保住自己的官位，却必须对党委组织部门负责。这必然导致国有资产授权经营公司的经营者们行为目标多元化，行为偏离国资授权经营目标。（2）授权经营公司与其下属子公司的人事关系没有理顺。多年来，由于授权经营公司与其下属一类企业（国有资产授权经营公司的全资或控股公司）的经营者（董事长与总经理）都由党委组织部门一文任命，在级别上彼此平起平坐，在干部组织序列中很难理出隶属关系。而国企经营者事实上存在的“干部”级别制度与经营者行政任命制度，使国有资产授权经营制度面临一个两难局面；从“干部”管理的角度，国有资产授权经营公司的经营者与其下属的一类企业的经营者们同是由组织部门直接管理的同一级别的“干部”，大家谁也管理不了谁；而从资产的产权关系来说，国有资产授权经营公司是其下属企业资产的产权主体，是企业的“代理老板”（真正的老板是全国人民），按照《公司法》与现代企业制度的逻辑，这些企业的经营者的确应当由国有资产授权经营公司来选择与管理。国有资产授权经营公司与下属一类企业在资产关系上表现为“父子”，在“干部”关系上却是平等的，这种“二锅头”现象使得授权经营公司的经营者们难以自处。
（六）国资委的监管权威，面临央企严重“挑衅”
国资委2003年成立前后，出台近20部关于财务监管的规章，但是在现存181家央企中，不按规定执行的竟然有176家之多。在2004年底，各央企准备年报之时，国资委拿到2003年度的资产清查报告。“（四成）企业既没有达到做强，也没有达到做大的目标。有120家企业有相当部分的财务状况没有进入财务审计报告；有30家企业的财务审计不全面或不深入。”“有13家企业的财审计报告存在技术问题；还有13家企业的财务审计报告结论与事实相反。”现存181家央企中，有40家企业总资产损失超过10％，有40家企业的总资产损失超过了20％。这些数字可以与另一组数据互为映证——央企去年共申报核销损失3178亿元人民币。这相当于9．2万亿资产总额的4．2％，3．2万亿净资产的9．9％。加上财政部已核准的近1000亿元损失，央企共计核销损失达4000亿元。国资委统计评价局局长孟建民透露。违规央企有176家，占央企总数的97%，明显是有令难行。
这种状况并不难以理解。央企既握经济命脉，又关乎社会稳定，备受政府宠爱，自然“拥兵自重”，有令难行并不奇怪。而且，许多中央企业在级别上处于正部级，与国资委属同一级别。单单从干部级别上，国资委要“号令群雄”，已经非常困难。
（七）授权经营合同的内容模糊不清，监督机制弱化
“国资部门监管——授权经营公司资本运营——国有控股、参股企业具体经营”这三个层次的国资授权体系中，授权经营合同无疑是核心，它明确了授权合同双方的权利和义务，发挥着桥梁和纽带作用。
然而，现实情况表明，大量的授权经营合同存在着授权内容不清的问题。如一些授权经营合同约定，国资部门委托授权经营公司行使所有权，后者对授权范围内的国有资产有权根据生产经营需要，以出资者的身分分别投入到各生产经营性企业中，使之成为自己的独资、控股和参股公司，但同时国资部门却又保留了对这些生产经营性企业的所有权，在客观上形成了“双重”所有权，原来试图通过授权经营公司这一屏障革除政企不分之积弊的目的，势必难免落空。如此等等，均表明实践中对授权经营的认识远未达到理想的状态。
国资部门在将资产授予授权经营公司运营后，应主要履行监督职责。从现实情况看，政府对授权经营公司的监督主要通过二条途径来实现：一是直接派出财务总监与稽查特派员，其工资福利完全由派出部门负责。但由于这些派出人员只是形式上属于派出部门，而实际上大多数派出人员很难代表这些部门行使好监督职能。国有资产管理部门派出的稽查特派员大多很少真正到位，发挥其监督职能，甚至很少到公司去，何况由于这些特派员对公司经营情况掌握有限，监督也最多只是隔靴抓痒，监督不到实处；财政部门派出的财务总监一个人虽然能在公司的财务运作与财务制度的执行上发挥些作用，但对财务以外的监督就有些无能为力了。二是资产经营责任制度，这种制度的实施往往是人事（组织）部门同国有授权经营公司之间博弈的结果，而由于受到干部管理制度的影响，国有资产经营的好坏也不会直接影响相关主体的利益，因此资产经营责任制度的标准与执行往往都带有很大的随意性。
三、完善我国国有资产授权经营的若干建议
鉴于存在上述问题，以及国家层面的《企业国有资产授权经营管理办法》正处于拟议之中，在理论层面对国资授权经营争议频仍、实践中操作又极不规范的情况下，本文认为，目前授权经营立法须注意以下问题：
（一）确立各级国资部门为授权主体
在目前《国资监管条例》搭就的框架下，我们可以做出两点判断：首先，根据《国资监管条例》第7条第2款，国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。因而，由承担着社会公共管理职能的政府首脑兼任不行使政府社会公共管理职能的国资委主任，角色冲突，导致国资运营目标与社会公共管理目标存在混同的危险。所以，必须禁绝由地方政府首脑兼任国资委主任的情形，正如在中央一级，国务院总理不会兼任国资委主任一样。其次，《国资监管条例》第四条规定，企业国有资产属于国家所有。国家实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，这样就确立了国务烷和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责的制度。而且，《国资监管条例》还对由中央和地方政府行使出资人职责的企业的范围（即明确了中央企业和地方企业的范围）作了分类，这样，在目前《国资监管条例》搭就的国资授权经营框架内，有权作出授权经营的主体大体上可分为两类：（1）国务院国有资产监督管理委员会，其有权对中央一级的企业作出授权经营的决定。换言之，国务院国资委有权成为这些企业授权经营的主体。从目前的情况看，这些企业有187家。（2）各省、自治区、直辖市人民政府国有资产监督管理机构，设区的市、自治州级人民政府国有资产监督管理机构，其有权对本辖区内由国务院国资委直接监管之外的企业，进行授权经营。
以上为我们根据《国资监管条例》框架所作的关于道格授权主体的分析。然而，我们认为，据此搭建的国资授权经营框架，还未从根本上逃脱“政企不分”的窠臼。因为授权内容、范围，都由国资部门一体确定，“人财物”大权在握的国资部门还能够以撤回授权为由，行“政企不分”之实，出资人代表的权力，实际上还是由各级国资部门行使。故而，我们认为必须在法律上明确，一旦国资部门将国资经营权力授予国有资产授权经营公司，后者将取代国资部门成为国有资产出资人代表。
（二）明确国有资产授权经营公司为国有资产出资人代表
《国有资产法》起草工作组组长刘仪舜曾撰文称，“国有资产经营机构是授权经营国有资本的出资人代表，这在国际、国内都是不争之事实”。毫无疑问，这是一个极为清晰的思路。一旦国资部门选定了控股公司，并对其予以授权，就应同时将出资人代表角色加以转移，由后者代行国有资产所有者权能。这样才能真正实现政资分开。新加坡、德国将授权经营公司归类于一般企业法人；但在大多数国家如加拿大、奥地利、意大利、日本、巴西等则通过特殊立法对其予以规范，加拿大、日本、巴西等更是对每一国有控股公司进行单独立法。
我国应明确国有资产授权经营公司为特殊法人，这包括四个层面的含义：（1）授权经营公司是以资本运作为主的控股公司。我国的国有资产授权经营公司一般为国有独资公司，在中央层面的授权经营公司基本上都是企业集团，如宝钢集团（石油、石化集团公司等），它们经营的对象基本上是股权或资产，而不直接从事生产经营活动。（2）授权经营公司的法律地位的双重性。这是指它既是国有资本的被授权方，又是被控股子公司国有资本的出资人。授权经营公司必须按照授权经营合同、国资授权经营责任书、公司章程、业绩合同等对国家承担国有资本保值增值的责任，而其对下属子公司的资本运作则要遵循《公司法》及其他相关法律法规的规定。（3）国有授权经营公司在授权设立（组建）程序、资本归属、经营目标等方面与一般企业相比，存在巨大的差别，它通过对子公司持有股份而实施控制，但绝非履行行政职能。（4）授权经营公司具有特殊的高管产生程序。中央层面的国有资产授权经营公司，其重事由各主管部委（如交通部、冶金部）提名，人事部（中组部）考察，国务院任免。经营者则由授权经营公司的董事会自行选聘。监事部分由各主管部委提名，国务院任免，国资委可委派部分监事。地方层面的国有资产授权经营公司，其董事则由各省相应的企业主管部门提名，省人事部门（组织部门）考察，省政府任免。其部分监事产生程序与此相同，另一部分则由当地国资部门委派。
（三）完善国有资产授权经营公司的法律实现机制
首先，必须通过《国有资产法》对国有资产授权经营公司的性质、功能予以定位并通过法律授权明确国有资产授权经营机构作为出资人代表的特殊企业法人地位。其次，在遵循《公司法》的同时通过《国有资产法》给予国有资产授权经营公司特殊授权，如对外投资可以超过净资产的50％、公司的股权收益不重复纳税、资本变现收入免交所得税、依法取得的收益和出售股权的收入在规定范围内不上缴国库留给公司自主使用。第三，法律规定经过批准国有资产授权经营公司可以在国内外市场进行举债、发行股票和企业债券，以公司净资产设置抵押向国内外举债。第四，根据国家宏观调控和有关政策，国有资产授权经营公司可以自主进行对外投资。在这方面，必须和国家的投资体制改革相配套协调。另外，法律还要规定国有资产授权经营公司不可行使行政管理和行业管理职能，不得向其独资、控股以外的企业提供担保，除承担《公司法》规定的义务外还应履行有关行政法规和公司章程的特殊义务。还有，作为保障国有资产授权经营的两项重要法律制度安排，必须建立国有资本经营预算制度和国有资产重大决策责任追究制度。最后，作为一种理论探讨或者作为制度建构的前提，可以将国有资产授权经营合同视为行政合同，一方是行政主体，合同的目的具有社会公益性。为了社会公益，行政主体在合同履行过程中享有优位权。
（四）明确国资部门与被授权公司之间的考核与监管关系
在国资部门授权国有资产授权经营公司后，后者即代行国有资产所有者代表权能，对其下属企业，按照资本运作原则，广泛行使“人财物”等股东权。换言之，国有资产授权经营公司拥有了完整的企业法人财产权，政府则完全从资产经营的所有功能中退出。
这样，政府国有资产管理部门与授权经营公司之间存在的主要是考核与监督的关系。国资委的主要职责应该是：制定国有资产营运战略方针、结构调整方向和投资发展规划；编制国有资产经营预算；考核国有资产营运主体的营运业绩，对其价值创造活动进行监控；制定国有资产营运主体的董事、监事、和财务总监选派和更换的游戏规则并依次游戏规则进行选派和更换。
在国有资产授权架构下，国资部门是政府重要的行政管理机构，按政企分开的原则，不能直接管企业，更不能直接去进行国有资本的运营。以银监会为例，它是银行业的政府监管部门，对整个银行系统实行监管和调控，它是政府金融资产的管理者，但不是金融性国有资产的所有者代表。正是在这个意义上，我们倾向于把国有资产监管管理委员会解读为“国监会”、其功能类似于证监会、银监会、保监会，以监管和考核为己任，而不行使产权所有者权能。
（五）构建刚性而稳健的监督与考核机制
要保证国有资产授权经营取得理想的效果，必须建立起刚性而稳健的国有资本营运的考核与监督体系，即由政府的国资部门、财政部门、工商管理部门、税务部门及审计部门等形成对国有资产授权经营公司的完善的监督和考核体系。值得注意的是，2004年6月，广州市经委对市属国有及国有控股的大型企业信息化监管项目进行公开招标。目前广州市经委确定了国有大型企业的八大监控指标，具体包括：销售收入、资金回笼率、毛利率、三项费用、税前利润、净利润、期末应收款、期末存货等。该平台可被形象描述成“两级平台，三层应用”。一级平台在各企业集团总部，通过特殊的商业智能系统，帮助企业掌握财务报表分析、运营成本分析等高级财务分析工具，提升深度分析能力并建立综合绩效评价体系。另一级平台在政府，经委、审计局等政府部门通过另一套商业智能系统，与各企业的商业智能系统对接，形成一个基于两级监控平台的财务监督系统，将各个企业的实时运营数据汇集到政府端的数据仓库中，抽取相关部分进行数据挖掘，自动分析判断各企业的实际运营状况，从而实现对企业运营行为的实时监控，变“事后处理”为“事前监督”。
与信息化平台密切相关的是，作为一种探讨，既然上市公司必须强化信息披露，从理论上说，国有企业的所有者为全体国民，其公众性远超一般的上市公司，故应当推行更严格的信息披露机制。把国资委囿于人力资源的有限监督，转化为广大人民群众监督的“汪洋大海”。当然，这种信息披露制度的成本与效益的考量，还是一个有待研究的课题。
【作者介绍】华东政法学院教授，博士生导师，主要研究方向为经济法学、商法学；华东政法学院教授，法学博士，主要研究方向为商法学。
注释与参考文献
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熊世伟，郭建斌，张丽．深化上海国有投融资体制的改革[J]．www．report．drc．gov．on，2004-4-27．
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广州东百集团原董事长梁力伟因受贿、贪污、巨额财产来源不明三罪并罚被广州中院判刑20年之后，这位腐败老总在监狱中还享受着犯罪期间花180多万元购买的东百股份的巨额分红。这给现有的国资监管体系敲响了警钟。邹愚：《穗国资委年内挂牌 2500亿国资格局重整》，《21世纪经济报道》，2005年7月6日。
2005年1月20日，国资委副主任李毅中表示，国资监管部门既要依法履行出资人职责，维护所有者权益，又不得直接干预企业的生产经营活动，切忌变成“婆婆加老板”。邵文杰：《国企改革须进一步深化》，《光明日报》，2005年1月20日。
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